Cour pénale internationale : Nouveau procureur : doit-on s’attendre à une « révolution Khan » ?

Elu le 12 février 2021 par l’Assemblée des Etats Parties[1], Karim Khan succédera officiellement, le 16 juin prochain, à Fatou Bensouda à la tête du Bureau du Procureur (BdP) de la Cour pénale internationale (CPI). Troisième personnalité à la tête de cette institution-clé et première d’origine européenne (britannique) à occuper ce poste, Karim Khan fut assurément le choix de la raison[2], et ce pour deux principales raisons. La première tient à cette règle implicite de la CPI qui pose, voire impose, qu’à chaque élection le poste de Procureur revienne à un groupe régional différent[3]. En l’absence de candidatures issues d’Etats de l’Europe de l’Est et d’Asie-Pacifique, la région d’Europe occidentale apparaissait plus encline à remporter ce siège.

La seconde raison se rapporte précisément à sa longue et pertinente expérience dans le domaine des droits de l’homme et la justice pénale internationale[4]. Au regard de son background éclectique, doit-on pour autant s’attendre à une « révolution Khan »? Nonobstant les manquements des précédents Procureurs auxquels Karim Khan devra apporter des correctifs, cette « révolution » ne saurait véritablement avoir lieu tant les actions de Fatou Bensouda semblent en avoir déjà posé les jalons.

La nécessaire correction des « erreurs » des précédents Procureurs

 La valeur ajoutée de Karim Khan pourrait prendre la forme, non seulement, d’une amélioration de la stratégie d’enquête du BdP, mais également, d’un rétablissement de la confiance entre le BdP et les autres partenaires de la justice pénale internationale.

L’amélioration de la stratégie d’enquête du Bureau du Procureur

Sans en être exhaustives, deux affaires ont été symptomatiques des lacunes de la stratégie de poursuite des précédents Procureurs. Il s’agit notamment des affaires Bemba et Gbagbo/Blé Goudé dans lesquelles la Chambre d’appel avait ordonné l’acquittement des accusés. Si dans la première affaire[5], la Chambre d’appel avait infirmé la décision de la Chambre de première instance III du 21 mars 2016 déclarant Jean-Pierre Bemba pénalement responsable de crimes contre l’humanité et de crimes de guerre commis par les forces du Mouvement de Libération du Congo en tant que chef militaire possédant un contrôle effectif sur ses troupes (2002-2003), elle a plutôt, dans la seconde affaire[11], confirmé la décision de la Chambre de première instance I acquittant Laurent Gbagbo et Blé Goudé de toutes les charges de crimes contre l’humanité prétendument commis en Côte d’Ivoire (octobre 2010 - avril 2011).

S’agissant particulièrement de cette dernière affaire, il y a lieu de relever qu’après avoir souligné l’extrême faiblesse du dossier du Procureur, la Chambre d’instance avait subtilement dénoncé la stratégie adoptée par le Procureur en ces termes « L'une des conclusions centrales de cette décision est que le Procureur n'a pas présenté de preuves suffisantes permettant (…) de conclure que des crimes contre l'Humanité ont été perpétrés par les forces de M. Gbagbo pendant la période concernée. (...) Le fait que ces actes ne puissent être qualifiés de crimes contre l'humanité ne signifie pas qu'ils ne sont pas autrement criminels. Une question que l'on peut se poser à cet égard est de savoir s'il aurait été possible de requalifier l'ensemble des faits et circonstances reprochés en crimes de guerre au titre de l'article 8 du Statut »[7]. Ces défaillances actuelles du BdP ne sauraient se limiter stricto sensu au seul cadre de la stratégie d’enquête. Elles débordent pour toucher également la question de la complémentarité positive tel qu’appliqué par le BdP et partant, celle de la durée des examens préliminaires.

A cet effet, le nouveau Procureur pourrait faire siennes les principales recommandations afférentes à l’organisation et au fonctionnement de son Bureau et contenues dans le Rapport final du Groupe d’experts indépendants sur le système du Statut de Rome[8]. Toutefois, afin que le défi de l’amélioration de la stratégie d’enquête soit pleinement relevé, encore faut-il que le nouveau Procureur (re)gagne la confiance de ses partenaires impliquées dans la protection des droits de l’homme et des libertés ainsi que la répression des crimes internationaux qui « défient l’imagination et choquent profondément la conscience humaine »[9].

Le rétablissement de la confiance entre le Bureau du Procureur et les autres partenaires de la justice pénale internationale

L’autre axe prioritaire du mandat de Karim Khan sera de restaurer la confiance entre le BdP et les autres acteurs de la chaine pénale internationale. Ceci est d’autant plus vrai que la crédibilité dont il jouissait dans les premières années d’existence s’est effritée au fil du temps faisant récemment entrer l’institution dans une véritable crise de légitimité. Cette crise s’observe à travers les frictions qui existent entre le BdP et, primo, les autres institutions qui composent la CPI, secundo, une frange non négligeable des Etats Parties au Statut, enfin tertio, avec les organisations non-gouvernementales. En effet, bien que symbolisant d’une certaine manière le visage et la voix de la CPI à l’extérieur, il n’en est pas pour autant la seule institution représentative. A côté du BdP, nous avons la Présidence, le Greffe et bien évidemment les différentes Chambres, organes de la CPI avec lesquels les relations se sont considérablement dégradées à l’aune des affaires précitées. Tous ces organes, dans les limites des fonctions et pouvoirs qui leur ont été dévolus, contribuent dans la continuité de l’office du BdP à la lutte contre l’impunité. C’est l’une des raisons pour laquelle les décisions rendues par ces Chambres, outre leur impact négatif pour le BdP, doivent être vues comme le gage de l’indépendance, de l’impartialité et de la crédibilité de la CPI dans son ensemble.

A ces tumultes internes, s’ajoutent des tensions exogènes. De prime abord avec les Etats africains qui ont été des alliés de première heure de la CPI. A titre de rappel, le premier Etat à avoir ratifié le Statut de Rome est le Sénégal, précisément le 2 février 1999.

Sous le mandat de Fatou Bensouda, force est de constater les rapports difficiles prévalant entre la CPI et certains pays africains au nombre desquels figure l’Afrique du Sud qui fit le choix en 2016, quoique jugé inconstitutionnel par la Haute Cour d’Afrique du Sud, de se retirer du Statut de Rome à la suite de l’appel au retrait collectif de Etats africains lancé lors du 28e Sommet des Chefs d’Etats et de gouvernements de l’Union africaine (2017)[10]. Ensuite, avec les ONGs, qu’elles soient nationales ou internationales[11], qui reprochèrent à l’actuel BdP d’avoir entaché la fonction réparatrice de la CPI, d’avoir compromis les perspectives de réparation pour les victimes ayant participé aux procédures et d’avoir annihilé les attentes et les espoirs des communautés affectés par ses choix de politique pénale discutable adoptés dans les affaires précitées.

Qu’il s’agisse de la faiblesse de la stratégie d’enquête du BdP ou de la rupture de la confiance entre cet organe de la CPI et ses partenaires, le nouveau Procureur devra faire face à des défis certes difficiles mais aucunement insolubles, pour peu qu’il capitalise les acquis non négligeables obtenus par Fatou Bensouda dans un environnement hostile marqué par de fortes pressions politiques et de subtiles intimidations diplomatiques.

 Une possible capitalisation des acquis du précédent Procureur

 Si l’on fait sienne l’expression qui considère que l’on ne saurait jeter le bébé avec l’eau du bain, il faut alors reconnaître les acquis du précédent Procureur que le nouveau sera tenu de capitaliser. Cette capitalisation passe par la continuité des dossiers ouverts hors du continent africain ainsi que par la poursuite du renforcement du cadre de gouvernance du BdP.

 L’amélioration de la stratégie d’enquête du Bureau du Procureur

 La Procureure sortante a mené de nombreuses enquêtes en Afrique, à la suite du travail entrepris par son prédécesseur (en Centrafrique, au Mali, au Soudan ou encore en Libye). Mais Fatou Bensouda a également fourni des efforts tendant vers une universalisation objective de la Cour[12]. Cela peut contribuer à défaire la CPI de cette étiquette de « Cour anti-africaine » qui lui colle à la peau. Le 5 mars 2020, la Chambre d'appel de la CPI, avait fait droit à la demande d’enquête du BdP en date du 20 novembre 2017, en lui accordant à l’unanimité, une autorisation d’ouvrir une enquête pour des crimes présumés relevant de la compétence de la CPI en lien avec la situation en République islamique d'Afghanistan. Le 11 décembre 2020, le Procureur a annoncé l'achèvement de son examen préliminaire de la situation en Ukraine, ayant conclu qu'il existait des motifs raisonnables de croire que des crimes de guerre et des crimes contre l'humanité avaient été commis, et laissant entrevoir la possible ouverture d’une enquête sur la situation dans ce pays. Le 3 mars 2021, le Procureur a annoncé l'ouverture de son enquête sur la situation en Palestine, suite à la décision majoritaire de la Chambre du 5 février 2021 selon laquelle la Cour pouvait exercer sa compétence pénale dans la situation en Palestine, et que le champ d'application territorial de cette compétence s'étendait à Gaza et à la Cisjordanie, y compris Jérusalem-Est. Chacune des situations énumérées ici concernent des actes imputables à plusieurs acteurs des différents conflits concernés. On retrouve dans cette liste des acteurs puissants de la scène internationale (les États-Unis, Israël, la Russie etc).

Il serait donc judicieux, dans l’intérêt de la CPI et de la justice pénale internationale, que le nouveau Procureur Karim Khan, continue ces efforts et poursuive la procédure dans ces dossiers, notamment les crimes de guerre en Afghanistan (qui pourraient impliquer les États-Unis qui viennent de lâcher un peu la pression exercée sur la Cour[13]), et le dossier controversé sur les Territoires palestiniens[14]. Cette volonté d’universalisation de la Cour, devrait mener le nouveau Procureur à s’intéresser à d’autres conflits, dans lesquels des crimes internationaux graves semblent être commis, comme au Yémen[15]. Dans la poursuite de la logique de capitalisation des acquis du précédent Procureur, un autre aspect de son legs se doit d’être renforcé, celui de son cadre de gouvernance.

 La poursuite du renforcement du cadre de gouvernance du Bureau du Procureur

 Un rapide coup d’œil aux actions et documents sur le site de la CPI, permet de se rendre compte que Fatou Bensouda a œuvré à améliorer le fonctionnement de son Bureau. Si les efforts ne sont pas visibles lorsqu’on les compare aux attentes légitimes de plusieurs observateurs, Madame le Procureur a fait des efforts pour améliorer le cadre de gouvernance du BdP, en comparaison avec la situation pendant le mandat de son prédécesseur Luis Moreno Ocampo. La publication de politiques générales et de stratégies visant à donner plus de prévisibilité et de transparence aux actions du BdP entre dans cette logique.

Par exemple, dans l’intérêt des victimes et de la justice, dans son plan stratégique 2019-2021[16], le BdP a fait le choix de formaliser une volonté déjà mise en œuvre depuis quelques temps : accélérer la cadence et accroître l’efficacité des examens préliminaires, des enquêtes et des poursuites. Quelques succès, notamment face à Bosco Ntaganda, condamné en 2019[17] à trente ans de prison pour des crimes de guerre et des crimes contre l’humanité commis dans l’est de la République Démocratique Congo, témoignent du bien-fondé de cette décision.

 Lorsqu’on se place dans la logique du début d’un nouveau mandat comme celui qui va commencer, il est logique d’attendre du nouveau Procureur, de tirer parti de ce que la Cour a accompli jusqu'à présent, mais aussi de mener des réformes là où elles sont nécessaires. Dans son précédent rôle d’avocat de la défense dans des procès à la CPI Karim Khan a eu à critiquer les enquêtes et la conduite du BdP qu'il va maintenant diriger.

C’est dire si le défi qui l’attend est grand, et qu’il sera attendu au tournant. Il faudra ainsi que le nouveau Procureur tienne compte du rapport fait à l’Assemblée des États parties, suite à un audit mené par un groupe d’experts sous l’autorité du juge sud-africain Richard Goldstone[18]. Les auditeurs relevaient par exemple l’« absence de planification stratégique à long terme » dans les enquêtes, « les équipes travaillent sans orientations précises et en sont réduites à un processus de prise de décision réactif. »[19]. De plus, le rapport dénonce le fait que les enquêteurs ne restent sur le terrain que deux à trois semaines, par roulement, et jugent la méthode « inefficace », ajoutant qu’elle « doit être complètement remanié », d’autant qu’elle conduit à une « méconnaissance des pays » où sont conduites les enquêtes. Le procureur « doit faire preuve de détermination et d’esprit stratégique afin de s’assurer la coopération nécessaire », écrivent les rapporteurs. On attend donc de Karim Khan qu’il soit le Procureur de la réforme, mais aussi qu’il axe sa politique pénale vers plus de « complémentarité », qu’il accentue la pression sur les États pour qu’ils conduisent les procès devant leurs propres tribunaux de sorte à faire échec à l’impunité. Il s’agit donc de savoir se servir de la politique, sans la servir, tout en se laissant guider par le droit.

 Conclusion

 A la question de savoir si l’on doit s’attendre à une révolution Khan à la tête du BdP, nous pouvons conclure que le mandat de Karim Khan pourrait introduire moins une ère de révolution que d’évolution. Bien qu’il ait montré ses limites, le mandat de Fatou Bensouda a tout de même ouvert des perspectives que le nouveau Procureur devra explorer afin de (re)donner à cette institution, et partant à la CPI, indiscutablement à la croisée des chemins, les moyens et les garanties de son succès.

Sa tâche sera assurément difficile, ardue voire herculéenne, en témoigne les propos amers de Serges Brammertz[20] « nous savons tous que ce n’est pas en changeant le pilote d’une voiture cassée qu’elle va gagner la course »[21]. Le nouveau procureur de la CPI, Karim Khan, a cependant, l’avantage d’en être prévenu car, pour pasticher l’adage populaire, un homme avertit en vaut deux.

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[1] Karim Ahmad Khan a été élu à la suite d’un vote au bulletin à 72 voix sur 122.

[2] Les trois autres candidats nominés au poste de Procureur de la CPI étaient CASTRENASA FERNANDEZ Carlos (Espagnol), Fergal GAYNOR (Irlande), LO VOI Francesco.

[3] Les deux précédents groupes régionaux à avoir occupé ce poste sont le Groupe d’États africains avec Fatou Bensouda et le Groupe des Etats d’Amérique latine et Caraïbes avec Luis Moreno Ocampo.

[4] A cet égard, rappelons succinctement que Karim Khan fut récemment Conseiller spécial et chef de l’équipe d’enquête des Nations Unies chargé de promouvoir la responsabilité pour les crimes commis par l’Etat islamique en Irak depuis 2018 de même que conseiller juridique des Procureurs près les Tribunaux pénaux internationaux pour la Yougoslavie (TPIY) et pour le Rwanda (TPIR). Enfin, il fut Conseil pour la Défense et pour les victimes respectivement devant les tribunaux spéciaux pour la Sierra Leone et le Cambodge.

[5] CPI, Arrêt relatif à l’appel interjeté par Jean-Pierre Bemba Gombo contre le jugement rendu en application de l’article 74 du Statut par la Chambre de première instance III, Situation en République centrafricaine, 8 juin 2018.

[6] ICC, Judgement in the Appeal of The Prosecutor against Trial Chamber I’s decision in the no case to answer motions, Situation in the Republic of Côte d’Ivoire, 31 mars 2021.

[7] ICC, Written Reasons of the Oral Verdict of Trial Chamber I of 15 January 2019, Situation in the Republic of Côte d’Ivoire, 16 July 2019, exposé écrit des motifs du juge Geoffrey Henderson. p. 949, § 2035 (Traduction non-officielle).

[8] Rapport du Groupe d’experts indépendants sur l’examen de la Cour pénale internationale et du Système du Statut de Rome, ICC-ASP/19/16, 30 septembre 2020.

[9] Préambule du Statut de Rome.

[10] On peut également citer le retrait du Burundi du Statut de Rome qui a pris effet le 27 octobre 2017. La notification de retrait avait été déposée douze mois plus tôt, en réponse à une enquête préliminaire du BdP enclenchée le 25 avril 2016, à la suite de la crise politique meurtrière qui a secoué le pays en 2015.

[11] C’est le cas par exemple de la Fédération internationale pour les droits humains (FIDH) qui avait qualifié d’affront aux milliers de victimes l’acquittement de Jean-Pierre Bemba. De son côté, Issiaka Diaby, président du Collectif des victimes de la crise post-électorale de 2010-2011 en Côte d’Ivoire (CVCI) avait qualifié le récent acquittement par la Chambre d’appel de la CPI de Laurent Gbagbo et Blé Goudé de « véritable coup de massue ».

[12] G. B. Dare, « La Cour pénale internationale: d’un universalisme subjectif à une universalisation objective ? », Blog - Droit international pénal, 28 juin 2020.

[13] Le 3 avril 2021, le gouvernement américain a mis fin à l'offensive sans précédent lancée par l'ex-président Donald Trump contre la CPI quelques mois plus tôt, en levant les sanctions contre sa Procureure, mais opposée aux « actions de la CPI » à l’égard des situations en Afghanistan et en Palestine.

[14] Voir « CPI : Karim Khan succède à Fatou Bensouda au poste de Procureur », Jeune Afrique, 13 avril 2021.

[15] Voir « En quête de justice pour les crimes de guerre au Yémen », Justiceinfo.net.

[16] Voir objectif stratégique 2, p. 17 à 24.

[17] Consulter « RDC : condamné à 30 ans de réclusion par la CPI, Bosco Ntaganda fait appel », Jeune Afrique, 8 novembre 2019.

[18] Le 6 décembre 2019, l’Assemblée des États Parties au Statut de Rome de la Cour pénale internationale a adopté par consensus la résolution ICC ASP/18/Res.7 portant création du Groupe d’experts indépendants de la CPI. Ce Groupe d’experts avait pour mandat de formuler des recommandations concrètes, réalistes et susceptibles d’être mises en pratique, destinées à améliorer les performances, l’efficience et l’efficacité de la Cour et du système du Statut de Rome dans son ensemble. Leur rapport a été rendu en septembre 2020.

[19] « Rapport du Groupe d’experts indépendants sur l’examen de la Cour pénale internationale et du Système du Statut de Rome », note 8, p. 175 et s.

[20] Serges Brammertz est l’actuel procureur du Mécanisme résiduel des Nations Unies appelé à exercer les affaires résiduelles des Tribunaux pénaux. Avant de retirer soudainement sa candidature au poste de procureur de la CPI, il fut pendant longtemps le principal favori à ce poste.

[21] Voir « Exclusif : la liste des candidats potentiels au poste de Procureur de la CPI », Justiceinfo.net.