La justice pénale internationale et ses enjeux politiques - Partie 2 : Enjeux politiques nationaux et justice pénale internationalisée
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Cet article vise à étudier l’immixtion des enjeux étatiques unilatéraux dans la justice pénale internationalisée. Acteurs primaires des relations internationales, les Etats peuvent en effet constituer tantôt des propulseurs tantôt des freins à la justice pénale internationale. En jouant de la liberté accordée par leur souveraineté sur la scène internationale, les Etats semblent souvent jouir des possibilités offertes par le champ pénal internationalisé pour poursuivre leurs propres intérêts. C’est ainsi que l’exercice de leur compétence juridictionnelle pénale extraterritoriale peut être touché par la poursuite d’intérêts unilatéraux ; il en est ainsi particulièrement pour l’exercice de la compétence universelle, même au sein des Etats les plus volontaires dans ce domaine. De la même manière, la mobilisation par les Etats de leur compétence diplomatique sur la scène internationale semble régulièrement contrevenir à la justice pénale internationalisée, en ce que ces considérations politiques tendent à l’empêcher d’être conduite aisément ou bien lui donnent une certaine impulsion sur la base d’objectifs complètement étrangers aux idéaux universalistes et humanistes de la justice pénale internationale. Enfin, il advient aujourd’hui que certains Etats contraignent de manière indirecte la justice pénale internationalisée en profitant de leur influence sur des populations entières pour les mener à agir selon leur propre intérêt. Souvent dirigés par des Etats-voyous et exécutés par des intermédiaires privés, ces mécanismes contreviennent de manière importante à la justice pénale internationale et incitent parfois même sa violation, tout en protégeant leurs auteurs d’une certaine impunité en droit international.
La compétence juridictionnelle extraterritoriale des Etats
Les Etats disposent conventionnellement de trois titres de compétence extraterritoriale. Les compétences personnelle et réelle ne seront pas étudiées car elles ne semblent pas être freinées par l’inclusion de considérations politiques nationales. L’exercice par les Etats de leur compétence universelle semble toutefois fortement politisé ; cette étude s’attachera ainsi particulièrement à ce titre de compétence. Le premier frein attaché à la compétence universelle réside dans l’attribut souverain du droit de punir accordé à chaque Etat, ce qui fait dépendre son exercice de la volonté indépendante de celui-ci. Chaque Etat peut en effet décider de manière discrétionnaire des modalités et de l’effectivité de l’engagement de poursuites dans le cadre de la compétence universelle, et cela est exacerbé par l’absence d’instrument international régissant même a minima les conditions qui s’y attachent. C’est par ailleurs l’exercice de ce droit souverain qui justifie aujourd’hui l’ingérence des autorités politiques dans ce processus qui devrait idéalement être purement juridictionnel.
L’exercice de la compétence universelle fait effectivement l’objet d’un contrôle politique dans de nombreux Etats ; tel est notamment le cas en France, en Suisse, en Hongrie ou au Canada, où est rendu nécessaire le consentement du pouvoir exécutif, souvent par le biais d’un procureur général[1]. Ainsi, la compétence universelle semble constituer le seul outil de la justice pénale internationale qui ne touche pas à la réunion multilatérale des compétences des Etats mais dépend de l’exercice de la souveraineté d’un Etat seul et de sa volonté politique. Cet exercice est par ailleurs soumis à la volontaire collaboration de l’Etat de situation, également libre de décider de coopérer avec les juridictions nationales qui lui sont étrangères. Le concours de l’Etat de situation dans la remise des personnes et l’apport d’éléments de preuve semble toutefois inévitablement limité lorsque de telles poursuites risquent d’endommager la stabilité du régime, notamment lorsque l’accusé est un membre du pouvoir politique, encore davantage lorsque ce régime est soumis à une forte personnalisation du pouvoir. Le caractère exceptionnellement horizontal de cette justice internationalisée induit finalement que la compétence universelle est dotée de forts enjeux diplomatiques. En effet, « poursuivre un général tchétchène ou un général afghan ne pose pas de problème, mais un général israélien ou américain, c’est plus délicat »[2]. De surcroît, cette difficulté est soutenue par la forte médiatisation de telles procédures.
De nombreux incidents révèlent ainsi l’immixtion de considérations diplomatiques dans l’exercice de la compétence universelle. En ce sens, après ses premiers jugements dans ce cadre, la Belgique a fait l’objet de lourdes pressions politiques externes : Israël a menacé de rompre leurs relations diplomatiques, l’Iran a demandé une compensation financière, les Etats-Unis ont menacé de déplacer le siège de l’OTAN et de boycotter certains engagements économiques[3]. La Cour d’Arbitrage belge a par la suite reconnu qu’un exercice abusif de la compétence universelle pouvait « nuire gravement aux relations internationales de la Belgique, voire mettre en péril la sécurité de citoyens belges à l’étranger »[4]. Les autorités espagnoles, britanniques et hongroises ont ensuite suivi cette tendance dans des déclarations analogues déplorant l’existence de ce frein que constitue le lien inévitable entre l’exercice de leur compétence extraterritoriale et l’état de leurs relations avec les Etats concernés[5].
Les enjeux diplomatiques des Etats
Les prises de position politiques des Etats comme écueil considérable de la justice pénale internationale
L’action diplomatique des Etats définit leur représentation sur la scène internationale. La manière dont ils se comportent y implique la manière dont ils sont perçus, et de cela découle in fine leur champ de possibilités en fonction de la confiance et de l’importance que les autres acteurs leur adressent. Ainsi, quelle qu’en soit la forme, toute action étatique relevant des relations internationales constitue une prise de position politique. Ces mécanismes sont intrinsèques au caractère des relations internationales, mais ils contreviennent souvent aux objectifs de la justice pénale internationale, en ce que de telles considérations politiques impactent fortement les populations concernées par des conflits ou crimes internationaux, et cela parfois même de la part d’Etats volontaristes qui semblent méconnaitre l’impact concret de leur décision. C’est ainsi que face au parallélisme des destructions d’Alep en 2016 et Marioupol en 2022, les Etats occidentaux ont réagi de manière significativement différente, sur la base de leur sensibilité et de leurs propres intérêts. En effet, face à l’action invasive russe sur ces terrains et le blocage des processus diplomatiques au sein des Nations unies, les Etats occidentaux sont restés inertes quant à la situation en Syrie et y ont très peu soutenu matériellement le régime régulier, tandis que, quelques années plus tard, ils ont fortement, matériellement et idéologiquement appuyé la défense ukrainienne face à la l’offensive russe.
Une telle différence de traitement des situations de crise ne semble pas étonnante dans le spectre des relations internationales, mais apparait comme intolérable du côté de la justice pénale internationale, en ce que cette dissonance diplomatique a en l’espèce fortement impacté la protection des populations concernées et de leurs biens. C’est cette disjonction entre les actions diplomatiques des Etats et leur engagement moral au sein de la justice pénale internationale qui est préoccupante ; régulièrement, les Etats agissent en fonction de leurs intérêts propres ou de ce qu’ils croient être moral, en dépit du respect ou de la protection des droits de l’homme en matière pénale internationale.
Les ingérences étatiques dans des affaires étrangères au profit d’intérêts nationaux
Respectant l’importance qu’il accorde à la souveraineté de l’Etat, le droit international refuse classiquement toute ingérence internationale[6], en tant qu’ « immixtion sans titre d’un Etat ou d’une organisation intergouvernementale dans les affaires qui relèvent de la compétence exclusive d’un Etat tiers »[7]. Toutefois, les Etats tentent depuis longtemps de justifier leurs ingérences dans les affaires intérieures d’autres Etats par certains motifs d’humanité, tels que la défense des droits de l’homme et particulièrement des droits des minorités. C’est ainsi qu’est née la notion de responsabilité de protéger, en tant qu’ « intervention contrainte par la morale pour protéger les individus victimes d’exactions et de violations massives de leurs droits fondamentaux »[8]. Cette doctrine d’origine particulièrement onusienne fait l’objet de critiques concernant la sélectivité de sa mobilisation par les organes des Nations unies. En ce sens fut relevée l’absurde simultanéité de l’existence d’une intervention protectrice lourde en Libye et de l’absence de quelconque intervention en Syrie sur ce fondement. L’intervention en Libye a été avalisée par le Conseil de sécurité en 2011 dans l’objectif exclusif de « protéger les populations et zones civiles menacées d’attaque »[9], « tout en excluant le déploiement d’une forme d’occupation étrangère sous quelque forme que ce soit et sur n’importe quelle partie du territoire libyen »[10].
Toutefois, l’intervention semble finalement avoir créé plus de dommages qu’elle devait en empêcher[11], « au lieu de protéger les populations civiles, [ce mandat] a abouti à une véritable guerre faisant plusieurs milliers de victimes et de déplacés »[12]. Il fut également reproché à l’OTAN d’avoir outrepassé son mandat et transformé « une opération de protection des populations en opération de changement de régime »[13]. Parallèlement, la situation en Syrie était, au même moment, objectivement tout aussi alarmante que celle de la Libye, concernant des violations massives des droits de l’homme et la nécessité urgente de protéger la population. Toutefois, les Nations unies, incapables d’agir, sont restées silencieuses et immobiles. La Russie a en effet utilisé son droit de veto quatre fois au sein Conseil de sécurité entre 2011 et 2014 contre des résolutions portant sur la Syrie. Cette discorde semble avoir vidé de sa substance le principe de la responsabilité de protéger et le prive de son effectivité, en empêchant « la mise en œuvre d’une sécurité collective mondiale en laissant passer des massacres insupportables, ce qui est aux antipodes de l’éthique du droit international »[14].
La situation en Syrie a finalement quasi-exclusivement été saisie par la Russie, qui s’y est immiscée au nom de la lutte contre le terrorisme islamique et le soutien de l’opposition interne afin d’empêcher l’effondrement de ce régime[15]. Pendant un temps, la Russie a limité son intervention à la délivrance d’une aide technique et militaire à la Syrie par des livraisons d’armements. Toutefois, à partir de 2015, la Russie a gagné en importance dans le conflit syrien et s’est formellement imposée sur ce territoire, par le biais de son armée régulière et des forces mercenaires du groupe Wagner, en en profitant pour les former et pour tester les nouvelles armes russes[16]. A côté de l’absence de recul de la menace terroriste en Syrie et du nombre effroyable de victimes civiles, la Russie a tiré profit de sa participation au conflit pour user de ce territoire comme une plateforme militaire stratégique, tant pour améliorer son arsenal militaire que pour accéder aux eaux et territoires européens[17]. C’est ainsi qu’au nom de la poursuite d’objectifs universels relevant de la justice pénale internationale, cet Etat s’est finalement ingéré dans des affaires étrangères sans cadre défini afin d’en tirer un profit exclusif.
Dans le cadre plus strict des sanctions internationales, les Etats semblent pouvoir jouer de leur importance afin d’enjoindre un Etat à respecter ses engagements internationaux en matière de droits de l’homme ainsi que les valeurs universelles de la justice pénale internationale. Toutefois, cette tendance apparait aujourd’hui comme dangereuse :
La pratique contemporaine en matière de sanctions extraterritoriales, en ce qu’elle utilise les opérateurs économiques comme vecteurs de politique étrangère, aboutit à une relativisation et une hyper subjectivisation du droit international public[18].
Pourtant, surviennent aujourd’hui concomitamment la multiplication de l’adoption de sanctions unilatérales extraterritoriales et l’élargissement de leur champ d’application, alors même que celles-ci ont parfois des conséquences défavorables sur les droits de l’homme. En effet, parfois trop efficaces, notamment lorsqu’elles sont accumulées, les sanctions internationales induisent des dommages collatéraux injustifiables pour des populations civiles non-ciblées. Cela est survenu plusieurs fois depuis les années 1990[19], créant ainsi de larges crises humanitaires, telle que la situation en Syrie à laquelle étaient imposées 52 régimes de sanctions unilatérales. Cette accumulation excessive a alors conduit à la paralysation du pays et des atteintes indiscriminées à la population souffrant déjà du conflit[20].
L’influence politique des peuples par des instances étatiques en matière pénale internationale
Les campagnes de désinformation peuvent être définies comme la diffusion intentionnelle de fausses informations dans un objectif politique. De tels processus sont aujourd’hui menés sur les réseaux sociaux en Afrique, souvent de la part de la Chine ou de la Russie, directement ou par le biais d’intermédiaires locaux ou de robots[21]. Les objectifs sont multiples : il s’agit soit de soutenir un régime africain isolé ensuite redevable à l’Etat émetteur, soit de diffuser massivement une idéologie antidémocratique, anti-occidentale et anti-ONU. Ces processus invasifs empêchent par conséquent les populations d’avoir accès à des sources claires et fiables et d’avoir un certain discernement sur les situations internationales, et les incitent à penser que ce qu’ils consultent sur les réseaux relève d’une opinion généralisée. La pensée de ces populations est donc a minima guidée par la propagande étrangère. Certains auteurs analysent même la désinformation comme une arme de guerre, car « contrôler l’information et les médias, c’est assurer un contrôle de la population »[22]. Cette influence étatique sur les émotions, pensées et comportements des individus joue un rôle crucial dans la guerre médiatique attachée à tout conflit armé. Plus encore, dans des cas les plus extrêmes, la désinformation peut déclencher ou alimenter la tenue d’un conflit ou la perpétration de crimes internationaux de masse. Ce processus est d’ailleurs effectivement survenu en amont du génocide au Rwanda en 1994 par le conditionnement idéologique de la population Hutu[23].
En somme, qu’elle intervienne dans un cadre conflictuel ou non, l’influence des populations joue un rôle magistral dans la conduite de la justice pénale internationale et l’appui de ses valeurs. Le conditionnement des populations permet à un pouvoir, souvent dictatorial ou expansionniste, soit de les éloigner des valeurs universelles de la justice pénale internationale, soit de leur faire accepter l’irrespect des droits de l’homme, soit de leur faire commettre eux-mêmes des crimes internationaux, et tout cela dans un objectif purement politique. Ce type de processus politisé est doté d’un certain risque d’impunité, en ce que la mobilisation par les Etats d’intermédiaires privés étrangers brouille l’établissement d’une quelconque responsabilité étatique, ce qui est d’ailleurs accentué par l’inconsidération occidentale de cette forte influence asiatique sur les populations et gouvernements africains.
Conclusion générale
En somme, cette multiplicité d’exemples révèle plutôt aisément la finesse des liens tissés entre la justice pénale internationale et les relations internationales lato sensu. L’on pourrait même considérer que la justice pénale internationale constitue un ordre juridique international particulier, au sein duquel sont mobilisés et s’entremêlent des intérêts absolument divers, où se rencontrent à la fois la justice et la paix, le multilatéralisme et l’unilatéralisme, le droit et le politique, les Etats et les peuples. Bien que l’inclusion de considérations politiques dans le champ pénal international soit un mécanisme intrinsèque à sa création et à son fonctionnement, les lourdes critiques opposées aujourd’hui aux acteurs de la justice pénale internationale requerraient d’eux une attention particulière. En effet, les promesses proposées par la justice pénale internationale mériteraient désormais des modifications profondes de ses mécanismes, qui seraient alors opérées soit par la limitation drastique soit par l’inclusion volontaire, claire et consciencieuse des considérations politiques dans ce domaine si sensible.
[6] N. ANDRESSON, D. LAGOT, Responsabilité de protéger et guerres humanitaires, p. 42.
[7] J-B. JEANGENE VILMER, « De la mythologie française du droit d’ingérence à la responsabilité de protéger. Une clarification terminologique », Annuaire français de relations internationales, Vol. XIII, 2012, 20 p.
[8] V. AMOUZOU, P. IBANDA KABAKA, La souveraineté des Etats aux prises du droit d’ingérence internationale. Etude de la portée de la responsabilité de protéger en droit international des droits de l’homme, 2020, p. 61.
[9] S/RES/1973, Résolution 1973 (2011) sur l’intervention militaire en Libye, 17 mars 2011.
[10] Ibid.
[11] H-C. VON SPONECK, « La responsabilité internationale de protéger : introduction et mise en œuvre, méfiance et abus », Horizons et débats, n°18-19, 2007.
[12] M-F. BEN LAMMA, « L’application de la responsabilité de protéger en Libye : retour à la case départ ? », Revue internationale et stratégique, Vol. 101, n° 1, 2016, pp. 14-24.
[13] Ibid.
[14] V. AMOUZOU, P. IBANDA KABAKA, La souveraineté des Etats aux prises du droit d’ingérence internationale. Etude de la portée de la responsabilité de protéger en droit international des droits de l’homme, 2020, p. 81.
[18] C. BEAUCILLON, « Panorama de la pratique contemporaine des sanctions extraterritoriales », in A. MIRON, B. TAXIL (dir.), Extraterritorialités et droit international. Colloque d’Angers, SFDI, 2020, pp. 75-92.
[19] D. HAWKINS, J. LLOYD, « Questioning Comprehensive Sanctions : the Birth of a Norm », JHR, Vol. 2, n° 3, 2003, pp. 443-445.
[20] Conseil des droits de l’homme, Rapport du Rapporteur spécial sur les effets négatifs des mesures coercitives unilatérales sur l’exercice des droits de l’homme, A/HRC/39/54, 20 août 2018, §11.
[21] Centre d’études stratégiques de l’Afrique, Cartographie de la désinformation en Afrique, 13 mai 2022, https://africacenter.org/fr/spotlight/cartographie-de-la-desinformation-en-afrique/, consulté le 1er mars 2023 ; Centre d’études stratégiques de l’Afrique, Campagnes de désinformation documentées en Afrique, https://africacenter.org/wp-content/uploads/2022/05/disinfo_chart_fr.pdf, consulté le 1er mars 2023.
[22] D. BERTRAND, « La désinformation : une arme de guerre, un danger pour la paix », Justice et Paix, 4 p.
[23] J-P. CHRETIEN, « 1 – Rwanda : la propagande du génocide », Les médias de la haine, 1995, pp. 22-56.