La justice pénale internationale et ses enjeux politiques - Partie 1 : Enjeux politiques nationaux et justice pénale internationalisée
Cet article vise à étudier la manière dont la justice pénale internationale se meut au sein des relations internationales, et notamment face aux enjeux géopolitiques globaux, qui concernent l’ensemble de la communauté internationale, ou du moins des groupes d’Etats réunis au sein d’organisations internationales ou fédérations politiques. Au regard de l’ampleur de tels enjeux, cette étude ne se porte que sur la justice pénale internationale institutionnalisée, incluant ainsi ses grands acteurs tels que la Cour pénale internationale (ci-après CPI) et les organes des Nations unies, notamment le Conseil de sécurité (ci-après CSNU), et excluant alors tout autre acteur de cette entreprise, tel que la société civile ou les Etats. Depuis sa création, la CPI fait indéniablement partie du système des relations internationales, et tantôt elle le subit, notamment via les enjeux de coopération des Etats, tantôt elle en joue afin d’assoir son influence sur ces sujets. Cette institution est encouragée à user davantage de moyens diplomatiques envers les Etats en tant qu’organisation internationale, et non seulement en tant que juridiction neutre et impartiale comme elle est souvent conçue, car cette vision ne peut désormais coller à la réalité. De la même manière, le Conseil de sécurité est doté d’un rôle fondamental dans la justice pénale internationale, ce qui d’un côté est utile pour l’efficacité et l’universalité de ce système, mais qui de l’autre questionne la légitimité de cet organe à agir en ce sens, la cohérence du système ainsi que la confiance que les Etats peuvent lui accorder.
Le cadre politisé de la Cour pénale internationale
La volonté d’action politique de la CPI
L’élaboration historique de la Cour pénale internationale révèle l’implication majoritairement occidentale des Etats dans ce processus. Cela se répercute aujourd’hui dans l’éventail de valeurs défendues par la Cour, notamment fondé sur la Déclaration universelle des Droits de l’Homme[1], pour laquelle très peu d’Etats africains ont pu donner leur avis, notamment à cause de leur colonisation encore effective[2]. Le juriste kényan Makau Mutua défend ainsi l’idée suivante : « International human rights are part of a Western cultural package that includes not just human rights, but a particular conception of democratic governance, which further includes a particular economic model » [3]. Par ailleurs, la formation même de la Cour pénale internationale traduit sa position occidentalisée : son fonctionnement se fonde sur une juxtaposition de droit romano-germanique et de Common law, et très peu d’Etats d’Asie ont aujourd’hui ratifié le Statut de Rome, ce qui induit une faible représentation de ces cultures devant la Cour. Au-delà de la concrétisation de sa volonté d’une paix institutionnalisée, la construction occidentale de cette justice censée être universelle implique inévitablement l’affirmation symbolique et publique par l’Etat adhérant de son affiliation aux valeurs défendues par le Statut de Rome. Par ailleurs, cela entraine encore des conséquences sur la portée de l’universalité prônée par cette juridiction et sa légitimité à l’égard d’Etats qui se voient imposer une vision humaniste qui ne correspond pas forcément à leurs normes de valeurs[4].
La Cour a le pouvoir d’influencer les Etats dans leur vision de la justice. C’est ainsi qu’en désavouant la réception d’Al Bashir par le Tchad, elle put exprimer qu’un Etat partie à l’UA et à la CPI se doit toujours de respecter le Statut de Rome[5]. Marie Boka explique cela par la supériorité que la Cour s’octroie vis-à-vis des Etats et organisations régionales, et par la supériorité que le Statut s’accorde à l’égard des traités régionaux[6]. Par ailleurs, la Cour dispose d’un certain pouvoir d’intervention dans l’exercice de la justice au sein des ordres juridiques internes d’Etats parties, notamment par le biais du principe de complémentarité lors d’un manquement d’un Etat à son obligation de jugement[7]. Ainsi, Fatou Bensouda avait indiqué que « si les plus hauts responsables » des crimes commis au stade de Conakry le 28 septembre 2009 « ne sont pas poursuivis par les autorités guinéennes, alors la CPI le fera »[8]. Cette influence présente un intérêt fondamental pour la conduite de la justice pénale internationale, car ces processus garantissent une certaine efficacité de la lutte globale contre l’impunité. Toutefois, ils questionnent la place de la souveraineté étatique face à la compétence de la Cour, en considérant le fait qu’il est difficile pour la Cour de faire marche arrière une fois impliquée dans des affaires nationales. Il en fut ainsi pour la situation au Kenya[9] dont la Cour s’est définitivement saisie en 2010 malgré plusieurs demandes de désistement par les autorités kényanes.
En 2012, le Procureur Luis Moreno-Campo prononçait cette formulation saisissante : « If you think the crimes are real, you should support the court, if not, you support the criminals »[10]. Cette locution est fortement significative du lobbying de la Cour[11]. Cette politique a particulièrement été concrétisée en 2006 lors de l’adoption du Plan d’action de l’Assemblée des Etats Parties[12], selon lequel « les États Parties devraient promouvoir activement l’universalité et la mise en œuvre intégrale du Statut de Rome, notamment en instaurant des relations aux niveaux bilatéral et régional ». Pour sa mise en œuvre, la Cour communique chaque année aux Etats Parties un rappel des objectifs ainsi qu’un Questionnaire concernant les législations de mise en œuvre du Statut de Rome[13]. Cette politique répond à un des enjeux fondamentaux affronté par la Cour que représente la coopération matérielle et financière d’un maximum d’Etats en vue l’efficacité de son fonctionnement.
Les freins politiques attachés à l’exercice de la compétence de la CPI
Tout d’abord, en vertu de l’article 14 du Statut de Rome, tout Etat partie peut attirer l’attention de la Cour sur une situation qu’il juge préoccupante, ce qui leur permet de déférer leur propre cas devant les juges. C’est notamment ce qu’avaient fait la République Démocratique du Congo, l’Ouganda et la Centrafrique, même si ces démarches étaient souvent motivées par des considérations politiques internes en alimentant les soupçons d’instrumentalisation de la Cour par les Etats. C’est ainsi que dans l’affaire Ongwen (Ouganda), l’essentiel des éléments de preuve reposait sur des documents fournis par le pouvoir ougandais. Cela a alors posé la question de la marge de manœuvre du Procureur dans l’étude des crimes commis sur ce territoire[14]. Les critiques exposées face à ce processus sont donc vastes et semblent légitimes, concernant notamment le fort pouvoir d’action de l’Etat requérant sur les preuves qu’il soumet concernant son propre territoire, ainsi que son pouvoir de ralentissement du procès[15].
De plus, le problème majeur rencontré par la CPI dans la lutte contre le terrorisme est celui de l’exclusion d’un tel crime de sa compétence ratione materiae. A son inclusion dans le Statut de Rome furent vivement opposés les arguments de l’absence de définition commune du terrorisme, de l’insuffisant sérieux de ces crimes ainsi que de la capacité suffisante des juridictions nationales pour les juger[16]. La Cour est ainsi aujourd’hui contrainte de rattacher le jugement d’un crime de terrorisme à l’un des quatre crimes formulés par le Statut[17]. Dans le même sens, la mise en responsabilité des firmes internationales semble aujourd’hui relever d’une utopie, et la Cour est doublement inefficace : sa compétence ratione personae exclut les personnes morales et sa compétence ratione materiae exclut les crimes économiques. Les scandales économiques sont pourtant très souvent liés aux conflits, en ce que ces enjeux considérables peuvent en constituer la source ainsi que par l’éventuel soutien financier d’entreprises aux acteurs d’un tel conflit[18].
Enfin, l’article 86 du Statut de Rome impose aux Etats parties une obligation générale de coopérer dans les enquêtes et poursuites que la Cour mène. Concernant les Etats tiers, le Statut leur impose également une obligation de coopération[19] pour les situations renvoyées à la Cour par le Conseil de sécurité des Nations Unies. Toutefois, la coopération des Etats avec la Cour est fort liée à la volonté politique de leurs gouvernements, en ce que cette coopération suggère l’affirmation publique d’une certaine position concernant la situation donnée. Ainsi, le cas d’Omar Al Bashir en constitue un exemple fort : de nombreux Etats parties l’ont reçu en visite officielle malgré le mandat d’arrêt émis à son encontre. Par ailleurs, quand elle existe, la coopération des Etats est parfois instrumentalisée, notamment lorsque les poursuites concernent des membres du pouvoir déchu, et d’autant plus lorsque ces poursuites proviennent des membres du nouveau gouvernement par un procédé d’auto-saisine. Le seul outil officiel dont la Cour dispose face à ces mécanismes n’est qu’un simple constat du manquement de l’Etat à son obligation de coopération. A côté de cela, l’Assemblée des Etats parties a établi une Boite à outils pour la mise en œuvre de la dimension informelle des procédures de l’Assemblée relatives à la non-coopération[20]. C’est sûrement dans ces procédures informelles que la Cour a une chance de dialoguer avec les Etats, comme un moyen pour celle-ci de ne pas seulement subir les considérations politiques des Etats dont elle nécessite la coopération. Ces démonstrations montrent que malgré ses paradigmes universels, la Cour pourrait ne rester qu’un colosse aux pieds d’argile si elle continue de subir les freins étatiques apposés à sa compétence, au lieu d’appréhender les enjeux mixtes qu’affrontent ses sujets et de s’inclure dans des processus de discussion avec les Etats.
Le Conseil de sécurité des Nations Unies : un organe fortement politisé au cœur de la justice pénale internationale
L’important pouvoir du Conseil de sécurité dans le fonctionnement de la CPI
L’article 13 du Statut de Rome octroie au Conseil de sécurité la possibilité de renvoyer une situation à la Cour pénale internationale. Cette disposition reflète « la proximité et le lien quelque peu ambigu existant entre ces deux institutions, l’une politique, l’autre judiciaire »[21]. Cette possibilité permet par évidence un élargissement des sources de compétence de la CPI, notamment grâce à la compétence territoriale universelle du Conseil de sécurité. Toutefois, cette possibilité pose la question de l’indépendance de la CPI au regard du droit de veto des Membres permanents du Conseil de sécurité. En effet, cela leur permet d’incriminer un Etat ou de se protéger d’éventuelles poursuites, selon leur propre intérêt. Cette situation irait donc à l’encontre du paradigme de l’universalité de la Cour, et cela d’autant plus concernant les Membres permanents qui ne sont pas parties au Statut de Rome. Cependant, cette possibilité demeure fortement encadrée, afin notamment d’en limiter l’instrumentalisation politique. Ainsi, le Conseil de sécurité ne peut agir de la sorte qu’en vertu du Chapitre VII de la Charte, en deux temps : il doit constater « l’existence d’une menace contre la paix, d’une rupture de la paix ou d’un acte d’agression »[22], puis prendre la décision de renvoyer la situation au Procureur « pour maintenir ou rétablir la paix et la sécurité internationales »[23]. Par ailleurs, la CPI conserve bien un pouvoir de contrôle de la légalité de la compétence du Conseil de sécurité, au titre du contrôle de la recevabilité de la requête.
L’article 16 du Statut de Rome offre la possibilité au Conseil de sécurité de demander à la Cour de suspendre des poursuites ou enquêtes pour un délai de 12 mois, en vertu du Chapitre VII de la Charte. Cette disposition fut lourdement critiquée par les partisans d’une Cour très indépendante, craignant que la Cour se trouve ainsi « soumise aux injonctions d’un organe politique d’une organisation distincte »[24]. Ici encore, cet article reflète « la relation inconfortable »[25] entre un organe judiciaire et un organe politique. Cependant, son inclusion dans le Statut de Rome fut justifiée par l’opportunité pour les sociétés déchirées d’une période de stabilité avant des procès douloureux, leur permettant d’avoir le temps de trouver de nouveaux dirigeants non-issus du conflit et de commencer à construire une vraie paix durable[26]. Par ailleurs, cette éventualité se confronte à des limites textuelles et conditions procédurales, notamment celle exigeant de respecter les conditions attachées à l’utilisation du Chapitre VII, dont l’exigence d’agir dans le but de rétablir ou maintenir la paix et la sécurité internationales.
Le pouvoir unilatéral du Conseil de sécurité en matière pénale : l’exemple de la création du Tribunal spécial pour le Liban
Le Tribunal spécial par le Liban fut créé par la résolution 1757 (2007) du Conseil de sécurité[27], après la recherche d’un accord bilatéral avec les autorités libanaises. Le Tribunal fut alors créé unilatéralement par le Conseil de sécurité sur la base du Chapitre VII de la Charte, en estimant « qu’il aurait été impossible pour le Liban de juger les responsables de l’attentat »[28]. Le Conseil de sécurité a ainsi agi sur la base d’une présomption d’incapacité des autorités libanaises, malgré leur implication antérieure dans la construction d’un accord avec l’ONU. Le fonctionnement de ce tribunal internationalisé fut lourdement critiqué, et ce notamment au regard de sa compétence matérielle : selon son Statut[29], il était en effet apte à « juger en fonction du droit interne des crimes de droit national (notamment les crimes de terrorisme et d’assassinat tels que définis par le code pénal libanais) »[30]. Toutefois, d’aucuns ont estimé que le Tribunal excédait ses pouvoirs en tant qu’organe subsidiaire des Nations unies, en imposant « l’application de dispositions qui ne sont pas dans le Statut »[31], ce qui pourrait induire « une modification substantielle des dispositions du droit commun libanais (en l’espèce la définition du crime de terrorisme), par un effet d’interprétation créatrice en cascade »[32].
Comme le montre l’institution du TSL, la création unilatérale de juridictions mixtes par le Conseil de sécurité confirme un fort accroissement de ses pouvoirs en matière pénale internationale. Toutefois, il fut régulièrement accusé de profiter de cette possibilité pour s’octroyer une place fondamentale dans la justice pénale internationale, alors même que certains Etats ont accepté ses résolutions uniquement « comme étant des réponses exceptionnelles à des situations exceptionnelles – ce qui n’est pas apte à fonder une nouvelle règle juridique »[33]. Par ailleurs, la critique de la politisation de la justice pénale internationale par l’inclusion du Conseil de sécurité comme acteur fondamental de celle-ci pose le problème de sa légitimité globale, car le pouvoir de contrainte du Conseil induit parfois des questionnements nationaux sur la source de son intérêt à agir. Concernant le Tribunal spécial pour le Liban, il convient ainsi de se demander s’il a été conçu par l’ONU comme une réponse juridictionnelle apaisante aux événements nationaux, ou davantage comme un fort symbole réactionnel dans sa lutte contre le terrorisme. Un tel questionnement fait d’autant plus sens lorsque sont observées les conséquences de l’institution d’un tel Tribunal : le dépôt de l’acte d’accusation par le Procureur du Tribunal en 2011 semble en effet avoir contribué à « motiver la chute du gouvernement et attisé à nouveau le conflit entre les deux camps politiques du pays »[34].
[1] Déclaration universelle des droits de l’homme, Paris, adoptée le 10 décembre 1948.
[2] M. BOKA, La Cour Pénale Internationale entre droit et relations internationales, les faiblesses de la Cour à l’épreuve de la politique des Etats, Université Paris-Est, Thèse de doctorat, 2013, p. 88.
[3] M. MUTUA, « Savages, Victims, and Saviors: The Metaphor of Human Rights », Harvard International Law Journal, 2001.
[4] S-C. ROACH, Politicizing the International Criminal Court : the convergence of politics, ethics, and law, Rowman & Littlefield, 2006, p. 140.
[5] CPI, Chambre Préliminaire I, Procureur c. Omar Hassan Ahmad Al Bashir, Decision pursuant to article 87(7) of the Rome Statute on the refusal of the Republic of Chad to comply with the cooperation requests issued by the Court with respect to the arrest and surrender of Omar Hassan Ahmad Al Bashir, 13 décembre 2011, ICC-02/05-01/09.
[6] M. BOKA, La Cour Pénale Internationale entre droit et relations internationales, les faiblesses de la Cour à l’épreuve de la politique des Etats, op. cit., p. 102.
[7] Statut de Rome, article 17.
[8] CPI, Bureau du Procureur, « Déclaration à la presse de Madame Fatou Bensouda, Procureur adjoint de la Cour pénale internationale », 5 avril 2012, https://www.icc-cpi.int/NR/rdonlyres/2595CFD0-7A5F-47CB-8E3A-25DBF8D8319C/0/StatementFatouBensoudaConakry050412Fra.pdf, consulté le 1er mars 2023.
[9] CPI, Chambre préliminaire II, Décision relative à la demande d’autorisation d’ouvrir une enquête dans le cadre de la situation en République du Kenya en application de l’article 15 du Statut de Rome, 31 mars 2010, ICC-01/09.
[10] F. BIEDERMANN, « Q&A with Luis Moreno-Ocampo, chief prosecutor of the International Criminal Court », The National News, 18 mai 2011, https://www.thenationalnews.com/world/asia/q-a-with-luis-moreno-ocampo-chief-prosecutor-of-the-international-criminal-court-1.395980, consulté le 1er mars 2023.
[11] M. BOKA, La Cour Pénale Internationale entre droit et relations internationales, les faiblesses de la Cour à l’épreuve de la politique des Etats, op. cit., p. 114.
[12] CPI, Documents officiels de l’Assemblée des États Parties au Statut de Rome de la Cour pénale internationale, cinquième session, La Haye, 23 novembre au 1er décembre 2006, (ICC-ASP/5/32), annexe I.
[13] Voir par exemple : CPI, Assemblée des Etats Parties, Rapport du Bureau relatif au défaut de coopération, Annexe II. Boite à outils pour la mise en œuvre de procédures concernant le défaut de coopération : dimension informelle, 9 novembre 2016, ICC-ASP/21/SP/08.
[14] M. UBEDA-SAILLARD, « La CPI face à la dangereuse dépendance de la coopération des Etats », Colloque international ’20 ans du Statut de la CPI : défis et espoirs’ organisé par l’AAPDI, 5 janvier 2019. https://www.youtube.com/watch?v=xLxIOsJJv4s
[15] M. BOKA, La Cour Pénale Internationale entre droit et relations internationales, les faiblesses de la Cour à l’épreuve de la politique des Etats, op. cit., p. 110.
[16] S. MORETTI, La justice internationale à l’épreuve du terrorisme : Défis, enjeux et perspectives concernant la Commission d’enquête internationale indépendante (UNIIIC) et le Tribunal spécial pour le Liban, Graduate Institute Publications, 2009.
[17] A. CASSESE, « Terrorism as an International Crime », in A. BIANCHI (éd.), Enforcing International Law Norms Against Terrorism, Hart Publishing, Oxford, 2004.
[18] Voir en ce sens les activités de la société Talisman au Darfour ; M. BOKA, La Cour Pénale Internationale entre droit et relations internationales, les faiblesses de la Cour à l’épreuve de la politique des Etats, op. cit., p. 162.
[19] CPI, Chambre préliminaire I, Le Procureur c. Saif Al-Islam Qadhafi et Abdullah Al-Senussi, Décision relative aux observations de la Libye concernant l’arrestation de Saif Al-Islam Qadhafi, Chambre préliminaire I, 7 mars 2012, ICC-01/11-01/11, https://www.icc-cpi.int/sites/default/files/CourtRecords/CR2012_04022.PDF
[20] CPI, Assemblée des Etats Parties, Rapport du Bureau relatif au défaut de coopération, Annexe III. Boite à outils pour la mise en œuvre de la dimension informelle des procédures de l’Assemblée relatives à la non-coopération, 28 novembre 2018, ICC-ASP/17/31, https://asp.icc-cpi.int/sites/asp/files/asp_docs/ASP17/ICC-ASP-17-31-FRA.pdf
[21] F. LAFONTAINE, F. BOUSQUET, « Article 13 du Statut de Rome », in J. FERNANDEZ, X. PACREAU, M. UBEDA-SAILLARD, Statut de Rome de la Cour pénale internationale, Article par article (Vol. 2, 2019), p. 783.
[22] Charte des Nations unies, Article 39.
[23] Ibid.
[24] H. EL AMINE, « Article 16 du Statut de Rome », in J. FERNANDEZ, X. PACREAU, M. UBEDA-SAILLARD, Statut de Rome de la Cour pénale internationale, article par article (Vol. 2, 2019), p. 849 ; Voir en ce sens : A. KESIA-MBE MINDUA, « Article 16 of the Rome Statute and its impact on the Independence and autonomy of the International Criminal Court », Justice and Democracy Session, CUMIPAZ, 2016.
[25] N. WHITE, R. CRYER, « An incomfortable Relationship », in J. DORIA, H.P. GASSER, C. BASSIOUNI, The Legal Regime of the International Criminal Court : Essays in Honor of Professor Igor Blishchenko, 2009, pp. 455-484.
[26] H. EL AMINE, « Article 16 du Statut de Rome », op. cit., p. 864-865.
[27] S/RES/1757, La situation au Moyen-Orient, 30 mai 2007.
[28] S/RES/1757, La situation au Moyen-Orient, 30 mai 2007.
[29] S/RES/1757, La situation au Moyen-Orient, Pièce jointe. Statut du Tribunal spécial pour le Liban, 30 mai 2007.
[30] M-L. CESONI, D. SCALIA, « Juridictions pénales internationales et Conseil de sécurité : une justice politisée », Revue Québécoise de droit international, Vol. 25-2, 2012, p. 32.
[31] Ibid.
[32] M-L. CESONI, D. SCALIA, « Juridictions pénales internationales et Conseil de sécurité : une justice politisée », op. cit., p. 33.
[33] Ibid., p. 33.
[34] Ibid., p. 34.