Interactions entre la CPI et les autres mécanismes du système de justice pénale internationale
Remarque préliminaire : cet article est un résumé d’une contribution plus détaillée par l’auteure à l’ouvrage collectif « العدالة الجنائية الدولية : La justice pénale internationale », dirigé par Dr. Farouk Ghazi et publié en septembre 2020.
Après la Seconde Guerre mondiale, la mise en place des Tribunaux militaires internationaux (Tribunal de Nuremberg et de Tokyo) et la consécration des Principes de Nuremberg ont marqué la naissance du droit international pénal moderne. Dans les années 90, plus de trente ans plus tard, l’établissement du Tribunal pénal international pour l'ex-Yougoslavie (TPIY) et du Tribunal pénal international pour le Rwanda (TPIR) par le Conseil de sécurité des Nations unies (CSNU) a confirmé la volonté de la communauté internationale de poursuivre le projet de justice pénale internationale initié à Nuremberg et a ouvert la voie à l’établissement d’une cour permanente. Le 17 juillet 1998, 120 Etats adoptaient le Statut de Rome de la Cour pénale internationale (CPI), qui entrera en force quatre ans plus tard, le 1er juillet 2002.
La CPI n’est cependant pas la seule route vers la lutte contre l’impunité. Au contraire, elle s’inscrit dans un système global de justice pénale internationale, combinant poursuites nationales, régionales et internationales. Elle a été envisagée comme une cour de dernier ressort qui n’intervient que lorsque les Etats n’ont pas la volonté ou sont dans l’incapacité de poursuivre les auteurs de crimes graves.[1] Institution établie par un traité, sa compétence est également limitée par son statut. Elle ne possède qu’une fonction subsidiaire et complémentaire, la responsabilité principale de poursuivre les auteurs des crimes internationaux reposant sur les Etats.[2] Le système de justice pénale internationale s’appuie donc sur plusieurs options alternatives ou complémentaires à la CPI.
Ce système s’est développé de manière ad hoc en fonction du climat politique et des situations spécifiques dans les pays concernés pour combler les failles d’une réponse pénale trop souvent limitée ou imparfaite. Le système peut être divisé en deux branches : les mécanismes juridictionnels et non-juridictionnels.
Parmi les mécanismes juridictionnels, plusieurs options existent pour poursuivre les auteurs de crimes internationaux : (1) les tribunaux des Etats concernés ; (2) les tribunaux hybrides ou mixtes, tels que le Tribunal spécial pour la Sierra Leone (TSSL), ou les Chambres extraordinaires au sein des tribunaux cambodgiens (CETC) ; (3) les tribunaux ad hoc tels que le TPIY et le TPIR ; (4) l’exercice de la compétence universelle par les tribunaux nationaux ; et (5) la CPI.
Des mécanismes non-juridictionnels ont également été utilisés pour compléter le travail en cours ou futurs des juridictions pénales, quelles soit nationales ou internationales. Parmi ces options se trouvent (1) les mécanismes d’enquête des Nations unies ; et (2) les commissions vérité et réconciliation.[3]
Il existe, bien évidemment, d’autres voies utilisées, tels que les mécanismes des droits de l’homme ou le recours aux méthodes de médiation traditionnelle. Ces options ne sont pas abordées dans le présent article qui se concentre sur les mécanismes de justice pénale internationale alternatifs ou complémentaires aux juridictions nationales et à la CPI qui se sont développées vers la fin du XXème siècle et début du XXIème siècle : les tribunaux hybrides ou mixtes, la compétence universelle, les mécanismes d’enquête des Nations unies, et les commissions vérité et réconciliation.
La question est de savoir comment ces différents mécanismes interagissent avec la CPI et le système de justice pénale internationale dans son ensemble et s’ils contribuent véritablement à la lutte contre l’impunité. La quête d’une réponse nous amène à nous interroger sur le contexte et les raisons de la création de ces mécanismes, ainsi que leur rôle et efficacité.
Les tribunaux hybrides, mécanismes alternatifs ou complémentaires à la CPI ?
Vers la fin du XXème siècle et le début du XXIème siècle, est née une nouvelle catégorie de tribunaux : les tribunaux hybrides ou mixtes, telles que les Chambres spéciales des tribunaux de district de Dili (Tribunal du Timor oriental), le TSSL, les CETC ou, plus récemment, la Cour pénale spéciale en République centrafricaine (CPS).
Ces tribunaux se sont développés dans des contextes différents, généralement en situation d’après-conflit. Ils sont hybrides par leur création, statut, composition et le droit qu’ils appliquent.[4] Des juges, procureurs et avocats internationaux et nationaux travaillent ensemble pour juger, poursuivre, et défendre les personnes accusées d’avoir commis des crimes internationaux. Contrairement au TPIY et TPIR, qui ont été établis par le CSNU, l’établissement des tribunaux se fait sur la base d’un consensus entre l’Etat en cause et la communauté internationale.[5] Leur statut juridique, droit applicable, composition et organisation sont négociés et acceptés par les parties.[6] Les CETC, par exemple, ont pris la forme d’une juridiction nationale avec une dimension internationale, tandis que le TSSL est plutôt un tribunal quasi-international avec des aspects nationaux.[7]
Ces institutions présentent de nombreux avantages par rapport aux autres mécanismes internationaux : elles assurent un sentiment d’appropriation du processus au niveau national,[8] les acteurs sont familiers avec le territoire, la langue, et les traditions locales. Les procès se tiennent généralement où les crimes ont été commis. Ces instituions ont également un effet sur le long terme en assurant une formation des acteurs juridiques.[9]
L’engouement envers ces modèles a cependant fait l’objet de vifs débats. Alain Pellet, particulièrement critique vis-à-vis de ce modèle, explique que la proximité avec les auteurs et les victimes tant célébrée peut également être un problème dans une société en situation post-traumatique avec un risque de revanche plus important qu’au cours de procès ayant lieu loin de la situation.[10]
Les expériences des différents tribunaux hybrides montrent que beaucoup n’ont pas rempli leur promesse de justice en raison notamment de ressources insuffisantes et du manque d’engagement politique,[11] conduisant à des délais dans la mise en place de la structure et concernant les procédures. Ces défis ont eu un impact important sur la légitimité de ces tribunaux et le soutien des populations concernées.
Indépendamment, ces tribunaux sont des outils importants de la justice pénale internationale moderne. Ils doivent cependant être considérés avec prudence au risque d’amoindrir leur rôle et le système en général. Pour atteindre leur objectif de lutte contre l’impunité, leur recours ne doit intervenir qu’en cas de soutien fort des autorités locales et de la communauté internationale, ainsi qu’un financement suffisant et réaliste tenant compte de la lenteur des procédures pénales internationales.
La compétence universelle, une contribution à la justice pénale internationale en plein développement
Une autre voie alternative et/ou complémentaire à la CPI est la poursuite des crimes internationaux au niveau national par des Etats tiers. Le principe de compétence universelle est possible dans de nombreux pays, tels que l’Allemagne, l’Afrique du Sud, la Belgique, la France ou le Sénégal.
La compétence universelle est généralement utilisée lorsqu’il n’existe aucune autre voie pour poursuivre les auteurs des crimes les plus graves. Elle peut être définie comme étant « la faculté ou l’obligation d’enquêter et le cas échéant, de juger les individus accusés de crimes internationaux par des instances nationales et ce, indépendamment du lieu où les faits ont été commis, de la nationalité de l’auteur potentiellement responsable, de celle des victimes ou de l’existence de n’importe quel autre lien de connexion avec l’Etat qui exerce sa compétence, au moyen de l’application du droit pénal national ou international. »[12]
Parmi les affaires les plus connues, peuvent être citées l’affaire Eichmann, l’affaire Pinochet et, l’une des plus récentes, l’affaire Hissène Habré, souvent présentée comme un exemple en matière de compétence universelle.
Le recours à la compétence universelle n’est cependant pas sans difficultés. La plupart des Etats autorisant leurs juridictions à poursuivre des auteurs sur la base de la compétence universelle ont limité son exercice aux affaires pour lesquelles l’accusé est présent sur le territoire. Une fois les poursuites engagées, les autorités nationales doivent également faire face à des nombreux défis, dont l’accès au territoire, aux éléments de preuves et aux victimes. Les enquêteurs et magistrats n’ont aucune ou très peu de connaissances du contexte historique et politique dans lequel les crimes ont été commis.[13] De surcroit, les autorités nationales dépendent fortement de la coopération avec les Etats concernés[14] et la distance entre le lieu du procès et le lieu du crime exige l’allocation de moyens matériels et financiers suffisants.[15]
Malgré ces défis, l’exercice de la compétence universelle s’est développé depuis quelques années, notamment dans des affaires relatives au conflit rwandais et plus récemment au conflit en Syrie. Tout en admettant que de telles poursuites par un Etat tiers soient nécessaires pour combler l’absence d’un autre dispositif ou l’engorgement des mécanismes existant, il est toutefois important de mentionner que de telles poursuites doivent rester exceptionnelles.
Les organes d’enquêtes des Nations unies, mécanismes complémentaires aux poursuites pénales
L'Organisation des Nations unies est au centre du développement du droit international pénal. Depuis la reconnaissance des principes de Nuremberg et la création des tribunaux ad hoc, les organes des Nations unies ont continué à jouer un rôle essentiel dans la lutte contre l’impunité.
C’est ainsi que le CSNU, l’Assemblée générale des Nations unies (AGNU), le Conseil des droits de l'homme des Nations unies, le Secrétaire général et le Haut-Commissaire aux droits de l’homme ont mis en place des mécanismes d’enquête « pour apporter une réponse aux violations dans un nombre croissant de contextes ».[16] Ils interviennent lorsque l’ouverture de poursuites pénales nationales ou internationales est impossible ou non immédiate dans le but de collecter des informations rapidement en accord avec les standards internationaux et d’éviter leur perte. Ces mécanismes d'enquête ont cependant des pouvoirs très limités et ne sont pas dotés du pouvoir d'engager des poursuites. Leur mandat se limite à collecter et vérifier les informations relatives à la violation des droits de l’homme et à la commission de crimes internationaux.
Plus de 50 commissions d’enquête (CE) et des missions d’établissement des faits (MEF) ont été mis en place,[17] c’est le cas par exemple pour la Côte d'Ivoire, la Libye, la Syrie, la Corée du Nord, l’Iraq, le Burundi, la République démocratique du Congo, le Myanmar, ou le Yémen.
Des mécanismes d’enquête d’une nature nouvelle ont également vu le jour depuis 2016 : le Mécanisme international, impartial et indépendant chargé de faciliter les enquêtes sur les violations les plus graves du droit international commises en République arabe syrienne depuis mars 2011 et d’aider à juger ceux qui en sont responsables (IIIM, créé en 2016), l’Équipe d’enquêteurs de l’Organisation des Nations Unies pour la promotion de la responsabilité pour les crimes commis par Daesh / État islamique en Iraq et au Levant (UNITAD, créée en 2017) et le Mécanisme d'enquête indépendant pour le Myanmar (IIMM, créé en 2018). Ces mécanismes sont non seulement chargés de collecter des informations, mais constituent également des dossiers en vue de faciliter les procédures pénales au niveau national et international.
Ces mécanismes sont « l’un des outils essentiels de la réponse apportée par les Nations Unies aux situations de violations du droit international relatif aux droits de l’homme et du droit humanitaire international, y compris dans la catégorie des crimes internationaux. »[18] Bien qu’ayant un mandat limité, ils jouent un rôle essentiel dans la lutte contre l’impunité et agissent ainsi de manière complémentaire aux efforts menés par les Etats et la CPI. Les travaux de ces différents mécanismes pouvant ouvrir la voie à l’ouverture de poursuites dans l’Etat concerné, ou le cas échéant, au niveau international. C’est le cas par exemple pour le Tribunal spécial pour le Liban qui a été institué après le rapport de la Commission d’enquête internationale indépendante créé par la résolution 1595 (2005) du CSNU.
Les commissions vérité et réconciliation, obstacles ou compléments ?
Idéalement, les Etats sont appelés à poursuivre les crimes relevant de leur compétence. L’article 17 du Statut de Rome proclame la nature complémentaire de l’activité de la CPI. En examinant sa compétence, cette dernière doit s’assurer que son activité n’ait pas d’impact sur les efforts de paix entrepris au niveau national pour mettre fin au conflit.
Les Etats ont à leur disposition un large panel d’options pour répondre aux violations commises pendant un conflit : de l’engagement de poursuites judiciaires à l’utilisation de mécanismes de justice transitionnelle, telles qu’amnisties, réconciliation, commissions d’enquête, réparations et sanctions civiles, ou commissions vérité et réconciliation.[19]
Parmi les mécanismes les plus proches des juridictions pénales, les commissions vérité et réconciliation sont très communément utilisées en période post-conflit.[20] Elles peuvent être définies comme « un organe ad hoc créés par des Etats en transition pour identifier et traiter les violations passées les plus graves des droits fondamentaux et formuler des recommandations en termes de réparation et de réconciliation nationale ».[21]
Les commissions visent la recherche de la vérité et la réconciliation, plutôt que la sanction et la répression. En récoltant des informations sur l’ensemble des violences commises pendant un conflit et en offrant une chance aux victimes de s’exprimer, les commissions font un travail plus vaste que celui de tribunaux nationaux ou internationaux dont la procédure est limitée à l’établissement de la responsabilité pénale d’individus.[22] Elles offrent également des solutions plus variées, telle que des réparations pécuniaires, l’identification publique de l’auteur du crime,[23] ou la demande de pardon. Certaines commissions se sont même vues octroyées des pouvoirs quasi-juridictionnels. C’est le cas de la Commission de la vérité et de la réconciliation en Afrique du Sud ou la Commission vérité et réconciliation en Sierra Leone qui étaient autorisées à assigner des témoins à comparaitre.[24]
Ces commissions n’agissent généralement pas de manière alternative aux poursuites pénales mais interviennent en support de ces dernières.[25] Ces commissions peuvent également servir de base à des poursuites engagées des années plus tard.[26]
Un des défis qui n’a pas encore été adressé est l’interaction entre ces commissions et la CPI, plus particulièrement la compatibilité des décisions et mesures prise par ces mécanismes avec le principe de complémentarité. En d’autres termes, il reste à régler la question de savoir si la CPI pourra poursuivre un individu dont les actes ont déjà été traités par une commission vérité et réconciliation.
En définitive, ces commissions ne pourront être efficaces que si elles assurent un équilibre entre la recherche de la vérité et la réconciliation et la lutte contre l’impunité. Il est donc important de considérer le contexte dans lesquelles ces mécanismes ont été mis en place et leur impact sur les efforts de paix au niveau national. Il n’existe pas de solutions parfaites, chaque Etat devant mettre en place des mécanismes en adéquation avec leur système traditionnel tout en s’assurant que les auteurs ne bénéficient pas d’une impunité totale.[27] Il revient également au procureur de la CPI, dans le cadre de sa marge d’appréciation pour enquêter et poursuivre, d’atténuer les conflits entre paix et justice.[28]
Le système de justice pénale internationale offre donc une pléthore d’options pour lutter contre l’impunité faisant intervenir différents acteurs, des Nations unies, aux Etats et organisations non-gouvernementales. Ces différentes options, limitées et imparfaites, agissent soit de manière complémentaire au travail de la CPI et des juridictions nationales, soit de manière alternative, lorsqu’aucune autre option n’est disponible. Il est cependant impossible de présenter un plan d’action parfait pour lutter contre l’impunité. Les réponses dépendant des situations en cause et des priorités et intérêts en matière de politique nationale et étrangère. Leur formulation et efficacité varient donc de manière significative en fonction des situations.
Pour en savoir plus, veuillez lire l’ouvrage collectif « العدالة الجنائية الدولية : La justice pénale internationale ».
[1] M. Politi, « Complementarité », in Olivier Beauvallet et al. (dir.), Dictionnaire encyclopédique de la justice pénale internationale, Boulogne-Billancourt, Berger Levrault, 2017, p. 201.
[2] C’est ainsi que depuis l’adoption du Statut de Rome, les Etats signataires ont progressivement transposé les crimes internationaux dans leur ordre juridique interne. Au 4 février 2014, plus de 65 Etats ont octroyé à leurs tribunaux, le pouvoir d’enquêter et de poursuivre les crimes internationaux, selon le site de Parliamantarians for Global Actions . Ce chiffre est probablement plus élevé aujourd’hui, par exemple la Côte d’Ivoire a incorporé les crimes internationaux dans son nouveau Code pénal entré en vigueur le 26 juin 2019.
[3] L. E. Carter, M. S. Ellis et C. Chernor Jalloh, The International Criminal Court in an Effective Global Justice System, Cheltenham, Edward Elgar, 2016, p. 137.
[4] E. de Wet, « The relationship between the International Criminal Court and ad hoc criminal tribunals: competition or symbiosis? », Die Friedens-Warte, Vol. 83, No. 4, 10 Jahre Rom-Statut — IStGH, 2008, p. 36.
[7] L. Condorelli, et T. Boutruche, n C. P. R. Romano, A. Nollkaemper et J. K. Kleffner, op. cit., p. 428.
[8] A. Cassese, « The Role of Internationalized Courts and Tribunals in the Fight Against International Criminality », in C. P. R. Romano, A. Nollkaemper et J. K. Kleffner, op. cit., p. 6. Voir aussi E. de Wet, op. cit., p. 33 ; V. Arnould, « The uncertain promise of hybrid justice in the Central African Republic », African Policy Brief, Egmont Institute, No. 14, 2015, p. 2.
[13] R. Dicker, « A Few Reflections on the Current Status and Future Direction of Universal Jurisdiction PracticeRichard Dicker Proceedings of the Annual Meeting », Cambridge University Press on behalf of the American Society of International Law, Vol. 107, International Law in a Multipolar World, 2013, p. 233.
[14] Ibid.
[15] J. Seroussi, « Si loin, si proche: la légitimité de l'enquête dans les affaires de compétence universelle », Critique internationale, No. 36, 2007, pp. 24-25, disponible ici.
[16] Haut-Commissariat des Nations Unies aux droits de l'homme, « Commissions d’enquête et missions d’établissements des faits sur le droit international des droits de l’homme et le droit humanitaire international : orientations et pratiques », HR/PUB/14/7, New York et Genève, 2015, p. V, disponible ici.
[21] B. Samson, « Commission vérité et réconciliation », in Olivier Beauvallet et al. (dir.), op. cit., p. 192.
[22] C. Stahn, « Accommodating Individual Criminal Responsibility and National Reconciliation: The UN Truth Commission for East Timor », op. cit., p. 954. Voir aussi B. Samson, op. cit., p. 192.
[23] C. Stahn, « Accommodating Individual Criminal Responsibility and National Reconciliation: The UN Truth Commission for East Timor », op. cit., p. 954. Voir aussi B. Samson, op. cit., pp. 192-193.
[24] C. Stahn, « Accommodating Individual Criminal Responsibility and National Reconciliation: The UN Truth Commission for East Timor », op. cit., p. 955.
[27] M. Til et J. Hudson, « Transitional Justice and the Impact of the International Criminal Court Mandate on the Mediation Process », Centre for Conflict Resolution, Peace versus Justice? Truth and Reconciliation commissions and war crimes tribunals in Africa? Truth and reconciliation commissions and war crimes tribunals in Africa, 2008, p. 23.
[28] C. Stahn, A critical introduction to international criminal law, Cambridge, Cambridge University Press, 2019, pp. 218-219 et 264, disponible ici.
Les opinions exprimées dans ce billet sont celles de l'auteure et ne reflètent pas le point de vue de son employeur.
