L'ANASE ou l'OCI: la meilleure voie à suivre pour lutter contre le génocide des Rohingyas
Alors que la Malaisie assume la présidence de l'ANASE[1] depuis le 1er janvier 2025, et compte tenu des préoccupations répétées du Premier ministre malaisien concernant l'inaction de l'ANASE face à la crise des Rohingyas au Myanmar, cet article examine si l'ANASE est l'organe approprié pour traiter cette question. Il est avancé que l'OCI[2] pourrait offrir un cadre plus efficace pour une action significative vis-à-vis de la crise des Rohingyas. Pour étayer cet argument, une attention particulière sera accordée à l'affaire en cours devant la Cour internationale de justice (CIJ) – Gambie c. Myanmar.
Initiatives et limites de l'ANASE dans la lutte contre le génocide des Rohingyas
L'ANASE, fondée en 1967 par l'Indonésie, la Malaisie, les Philippines, Singapour et la Thaïlande, a vu le jour dans un contexte marqué par les tensions de la Guerre Froide, la guerre du Viêt Nam et des conflits régionaux tels que la confrontation Indonésie-Malaisie. L'objectif initial de l'ANASE était de promouvoir la solidarité régionale et de renforcer la résilience nationale des pays d'Asie du Sud-Est, en les protégeant contre l'influence du colonialisme et les luttes de pouvoir des grandes puissances.
La doctrine de non-intervention, qui prône le respect mutuel de la souveraineté et la non-ingérence dans les affaires intérieures des États membres, est au cœur des principes fondamentaux de l'ANASE, garantissant que chaque État membre puisse conserver son indépendance politique sans pressions extérieures.[3] L'adhésion du Myanmar à l'ANASE en 1997 reflète ces principes fondamentaux de non-interventionnisme. Malgré les critiques des pays occidentaux concernant les violations des droits humains et la suppression de la démocratie au Myanmar, l'ANASE a accueilli le Myanmar dans une optique d’unité régionale et d'autonomie dans la prise de décision par rapport aux influences extérieures. Cette décision a également été perçue comme un effort stratégique visant à encourager la transparence économique et le développement du Myanmar, bien que des progrès immédiats en matière de droits humains aient été absents.
Aujourd'hui, cependant, le génocide en cours au Myanmar, qui a contraint des millions de Rohingyas à fuir leur foyer en raison de persécutions ethniques et religieuses, a révélé les limites de cette approche. Nombre de Rohingyas ont cherché refuge dans des pays voisins, notamment en Malaisie, au Bangladesh et en Thaïlande, effectuant souvent des voyages périlleux par voie terrestre ou maritime à travers la mer d'Andaman et le détroit de Malacca. Au cours des quatre dernières décennies, des pays comme la Malaisie et la Thaïlande sont devenus des destinations clés pour les réfugiés fuyant la violence et les violations des droits humains, ce qui met en évidence les implications régionales du génocide des Rohingyas pour l'ensemble de l'ANASE.
La réponse de l'ANASE au génocide a mis en évidence les initiatives limitées et les lacunes institutionnelles importantes de l'organisation. Alors que l'ANASE a d'abord tenté de répondre à la crise par son "consensus en cinq points", qui comprenait des directives telles que l'arrêt de la violence, la facilitation du dialogue, la nomination d'un envoyé spécial et la fourniture d'une aide humanitaire, l'armée du Myanmar a ignoré ces mesures à maintes reprises. Au lieu de réduire les exactions, la junte a intensifié sa campagne brutale contre les minorités ethniques, élargi les opérations contre les populations civiles et entravé l'aide humanitaire, neutralisant ainsi les objectifs initiaux de l'ANASE.
L'inefficacité de l'ANASE ne tient pas seulement à la défiance du Myanmar, mais aussi à des défauts structurels au sein de l'organisation elle-même. Le processus décisionnel de l'ANASE, régi par les principes de non-ingérence et de consensus (dont la raison d'être peut être comprise à partir du contexte historique de la formation de l'ANASE, comme indiqué dans les paragraphes précédents), limite sa capacité à réagir de manière décisive contre les États membres. Cette approche a donné lieu à une position fragmentée: des pays comme la Malaisie, l'Indonésie et Singapour plaident pour une action plus ferme, tandis que d'autres, comme le Cambodge, ont préconisé un engagement avec le régime militaire du Myanmar. Cette division interne a paralysé l'action collective de l'ANASE, permettant à la junte du Myanmar d'agir en toute impunité, sans craindre des répercussions régionales significatives.
Les tentatives de médiation de l'ANASE par l'intermédiaire d'un envoyé spécial mettent encore plus en évidence ces limites. Malgré le mandat de l'envoyé spécial pour faciliter le dialogue entre la junte et les forces d'opposition, y compris des personnalités clés comme Aung San Suu Kyi et les dirigeants du gouvernement d'unité nationale, l'envoyé s'est heurté à des refus d'accès répétés. La dépendance de l'ANASE à l'égard de la diplomatie sans mécanismes exécutoires l'a empêchée d'influencer le régime, ce qui a sapé la crédibilité du consensus en cinq points. En outre, le cadre de conformité volontaire a permis à la junte d'accepter nominalement le consensus tout en intensifiant ses actions oppressives.
En particulier, la directive du Consensus pour une cessation immédiate de la violence a été ignorée de manière flagrante. Les rapports d'Amnesty International font état d'une violence généralisée à l'encontre des civils, notamment d'exécutions extrajudiciaires, d'arrestations arbitraires et du déplacement de plus de 1,4 million de personnes. Pourtant, l'inaction de l'ANASE persiste, limitée par ses hésitations institutionnelles et politiques.
Comme indiqué précédemment dans ce billet, la Malaisie, qui assumera la présidence de l'ANASE en 2025, n'a cessé de réclamer une position plus ferme à l'égard du Myanmar. Toutefois, même avec l'engagement de la Malaisie, il sera difficile d'apporter des changements significatifs si l'ANASE ne réforme pas son cadre de prise de décision consensuel. Des changements structurels sont essentiels si l'ANASE veut tenir le Myanmar pour responsable et empêcher une nouvelle détérioration de la situation humanitaire.
En fin de compte, sans réformes substantielles, les efforts de l'ANASE pour atténuer le génocide des Rohingyas et les violations des droits humains au Myanmar seront largement inefficaces. À tout le moins, on peut dire que l'ambition de la Malaisie d'une ASEAN plus robuste pour gérer le génocide des Rohingyas reste un défi de taille, nécessitant une volonté politique accrue et des actions concertées de ses membres.
L'approche de l'OCI à l'égard du génocide des Rohingyas
Pour cette partie du billet, il faut savoir que le génocide des Rohingyas est profondément lié à l'identité religieuse de l'islam, et qu'il affecte particulièrement la communauté musulmane sunnite des Rohingyas de l'État de Rakhine, au Myanmar, qui est majoritairement musulmane. Représentant environ 4 % de la population du pays, les musulmans du Myanmar, en particulier les Rohingyas, sont confrontés à une discrimination persistante et à une oppression exercée par l'État, souvent justifiée par des récits ethnoreligieux. Le gouvernement du Myanmar et les nationalistes bouddhistes rejettent la revendication du statut d'autochtone des Rohingyas, les décrivant plutôt comme des intrus étrangers liés à la migration coloniale britannique.
Cette perception alimente des politiques discriminatoires telles que la loi de 1982 sur la citoyenneté, qui privent les Rohingyas de leur citoyenneté, les dépouillent de leurs droits fondamentaux et les rend apatrides. Par conséquent, cette discrimination institutionnalisée reflète une répression non seulement ethnique mais aussi religieuse, faisant du génocide une attaque calculée contre les Rohingyas en raison de leur identité musulmane.
L'atrocité qui se déroule au Myanmar n'est pas passée inaperçue auprès de l'OCI, dont la Malaisie est membre. L'OCI a exprimé son inquiétude quant au sort de la communauté musulmane rohingya, en soulignant son engagement à protéger les musulmans du monde entier dans le cadre de son devoir envers l'oumma.[4]
En réponse au génocide en cours, l'OCI a toujours exprimé sa solidarité avec le Bangladesh qui accueille plus d'un million de réfugiés rohingyas. Lors de la visite d'une délégation au Bangladesh en 2021, l'OCI a réaffirmé son soutien aux efforts humanitaires et aux initiatives juridiques du Bangladesh. Dans les forums multilatéraux, tels que l'ONU et le D-8,[5] les États membres de l'OCI ont collectivement plaidé en faveur d'une pression internationale sur le Myanmar. En particulier, l'Assemblée générale des Nations unies a adopté en décembre 2020 une résolution sur la situation des droits de l'homme des Rohingyas, A/RES/75/238, avec le soutien unanime des membres de l'OCI.
L'OCI a également pris des mesures humanitaires rapides et proactives, ce qui contraste avec l'approche de l'ANASE. Le soutien de l'OCI a été mis en œuvre par le biais de canaux bilatéraux et multilatéraux. Sur le plan bilatéral, les États membres ont apporté leur contribution par l'intermédiaire de leurs organisations humanitaires et de défense des droits humains respectives. Par exemple, la Croix-Rouge indonésienne, soutenue par l'OCI, a fourni une aide aux Rohingyas pendant la crise.
Au niveau multilatéral, les États membres ont collecté 25 millions de dollars pour répondre à l’urgence. Les contributions des États de l'OCI ont été variées : l'Indonésie a envoyé une aide d'une valeur d'un million de dollars et la Malaisie a transporté 500 tonnes de matériel de secours. Les efforts de l'Iran se sont traduits par l'envoi de 24 tonnes de produits de première nécessité, tandis que le roi d'Arabie saoudite a alloué 50 millions de dollars aux opérations et a envoyé une aide substantielle par l'intermédiaire de la Fondation humanitaire Khalifa Bin Zayed. La Turquie a contribué à hauteur de 60 millions de lires turques (environ 33 millions de dollars), ainsi qu'à de nombreux envois de nourriture, de vêtements et d'autres produits de première nécessité.
Gambie c. Myanmar
En plus de ce qui précède, l'OCI a joué un rôle central dans le lancement d'une action en justice contre le Myanmar devant la CIJ. En novembre 2019, la Gambie, soutenue par l'OCI, a porté plainte contre le Myanmar pour violation de la Convention pour la prévention et la répression du crime de génocide. Le rôle de l'OCI a été si déterminant que l'action en justice de la Gambie contre le Myanmar s'est heurtée à une résistance lorsque le Myanmar a soulevé plusieurs objections préliminaires à la procédure [paras 33 et 34].
Le Myanmar a notamment fait valoir que la Gambie n'avait pas qualité pour agir, affirmant que le véritable requérant était l'OCI. À l'appui de son argumentation, le Myanmar s'est appuyé sur un communiqué de presse publié par le conseil de la Gambie le 11 novembre 2019 [para. 36], dans lequel il était indiqué que l'affaire avait été introduite par la Gambie agissant au nom des 57 États membres de l'OCI et que l'OCI avait désigné la Gambie, membre de l'OCI, pour introduire l'affaire en son nom.
Après des audiences en février 2022, la CIJ a rejeté l'objection, soulignant que la Gambie avait agi en son nom propre. Toutefois, cette conclusion ne remet nullement en cause les efforts et le rôle de l'OCI. En tout état de cause, le paragraphe pertinent reproduit ci-dessous permet de déduire les contributions de l'OCI:
44. La Cour relève que la Gambie a introduit la présente instance en son nom propre, en tant qu’Etat partie au Statut de la Cour et à la convention sur le génocide. Elle note également l’affirmation de la Gambie selon laquelle un différend oppose celle-ci au Myanmar en ce qui concerne ses propres droits en tant qu’Etat partie à la convention. La Cour observe que le fait qu’un Etat puisse avoir accepté la proposition d’une organization intergouvernementale dont il est membre de porter une affaire devant elle, ou puisse avoir recherché et obtenu le soutien financier et politique de cette organisation ou de ses membres aux fins d’introduire ladite instance, ne remet nullement en question son statut de demandeur devant la Cour.
Dans l'extrait ci-dessus, la reconnaissance par la CIJ du soutien financier et politique de l'OCI mérite d'être soulignée. En décembre 2020, l'OCI a apporté un soutien financier substantiel à la Gambie et a recueilli 1,2 million de dollars, bien que la Gambie ait estimé que le coût total pourrait dépasser 10 millions de dollars. Les principaux contributeurs étaient le Bangladesh avec 500 000 dollars, l'Arabie saoudite avec 300 000 dollars et la Turquie, le Nigeria et la Malaisie avec 100 000 dollars chacun. Ce soutien couvre les honoraires de Foley Hoag, le cabinet d'avocats basé à Washington qui s'occupe de l'affaire, ainsi que ceux d'une équipe d'experts juridique0 gambiens.
Malheureusement, même si l'OCI exhorte activement ses États membres à augmenter leurs contributions financières des États membres plus riches de l'OCI restent disproportionnellement faibles par rapport à leurs capacités économiques, ce qui soulève des inquiétudes quant à la durabilité de l'affaire. Alors que le Bangladesh a contribué à lui seul à hauteur de 5 millions de dollars au fonds, des pays plus riches comme l'Arabie Saoudite, la Turquie et d'autres n'ont pas atteint ce niveau d'engagement, laissant la Gambie dépendre fortement de ressources limitées.
Cette disparité financière risque de saper l'élan de l'affaire, car les coûts prévus dépassent de loin les fonds collectés jusqu'à présent. Le renforcement des contributions par les membres économiquement solides de l'OCI est essentiel pour garantir que la Gambie puisse poursuivre cette affaire historique sans être confrontée à des contraintes de ressources qui pourraient retarder la justice pour les Rohingyas.
Conclusion: La voie à suivre pour la Malaisie
L'analyse indique que la Malaisie aurait davantage intérêt à canaliser ses efforts pour lutter contre le génocide des Rohingyas par l'intermédiaire de l'OCI plutôt que de l'ANASE. Les principes fondamentaux de l'ANASE, en particulier sa doctrine de non-intervention, limitent intrinsèquement la capacité de l'organisation à prendre des mesures décisives ou énergiques pour lutter contre les violations des droits humains. Ces contraintes signifient que les réponses de l'ANASE sont souvent faibles ou axées sur des approches consensuelles, ce qui n'est pas suffisant pour faire face à la gravité de la crise des Rohingyas. En revanche, l'OCI a démontré sa capacité à agir de manière plus décisive, comme en témoigne le rôle déterminant qu'elle a joué en soutenant la procédure devant la CIJ.
Dans ce contexte, la Malaisie devrait envisager de renforcer son engagement en intervenant en tant que partie dans l'affaire Gambie contre Myanmar devant la CIJ, conformément à l'article 63 du statut de la CIJ. Cette démarche stratégique s'alignerait sur les exemples donnés par d'autres pays tels que le Canada, le Danemark, la France, l'Allemagne, les Pays-Bas, le Royaume-Uni, et les Maldives, qui sont tous intervenus avec succès pour soutenir l'affaire. Une telle intervention renforcerait l'engagement de la Malaisie en faveur de la justice pour les Rohingyas et accroîtrait la voix collective cherchant à obtenir des comptes pour le génocide présumé du Myanmar.
Par ailleurs, la Malaisie pourrait se concentrer sur la mobilisation des ressources et assurer la viabilité financière de l'équipe juridique de la Gambie. Les déficits financiers actuels, malgré le soutien initial de l'OCI, mettent en péril l'élan de l'affaire. Un renforcement des contributions financières de la Malaisie et d'autres membres de l'OCI économiquement capables serait crucial pour éviter les retards et soutenir la poursuite de la justice.
[1] L'Association des nations de l'Asie du Sud-Est (ANASE) a été fondée le 8 août 1967, lorsque les ministres des Affaires étrangères de l'Indonésie, de la Malaisie, des Philippines, de Singapour et de la Thaïlande ont signé la déclaration de Bangkok. Cet accord établissait une association régionale visant à renforcer la coopération dans divers domaines. L’objectif principal de l’ANASE est de promouvoir la collaboration économique, sociale et culturelle, ainsi que d’assurer la paix régionale et la stabilité régionales, en s'inspirant de valeurs communes telles que la justice, le respect de l'État de droit et les principes énoncés dans la Charte des Nations unies.
[2] L'Organisation de la coopération islamique (OCI), fondée en 1969, est la deuxième plus grande organisation intergouvernementale après les Nations unies, regroupant 57 États membres répartis sur quatre continents. Représentant la voix du monde musulman, l'OCI s’efforce de protéger les intérêts des musulmans, de promouvoir la paix et de renforcer l'unité entre ses membres. À la suite de l'incendie criminel de la mosquée Al-Aqsa à Jérusalem, l'OCI a été créée pour unifier la communauté musulmane (Oumma) et lutter contre la discrimination. Sa charte, révisée en 2008, guide ses efforts dans des domaines variés, notamment la promotion de la paix, le développement économique, la lutte contre le terrorisme et la défense des droits humains. L'OCI collabore avec des organisations internationales pour relever les défis mondiaux. Elle comprend plusieurs organes clés et affiliés, comme la Banque islamique de développement, qui joue un rôle central dans le renforcement de la coopération dans tous les domaines entre les États membres.
[3] Asie du Sud-Est. Voir Sheldon W. Simon, The ASEAN States and Regional Security (Stanford, Calif.: Hoover Institution Press, 1982).
[4] Dans la tradition islamique, le concept d'"Oumma" désigne une communauté unique et inclusive de croyants, transcendant les frontières géographiques, ethniques ou culturelles, et unissant les muslmans au-delà des notions classiques de nation ou de groupe ethnique. Ce terme, dérivé du mot arabe "amma", signifiant ”conduire“ ou ”guider”, incarne l'idée d'une communauté unifiée par l'adoration du Dieu unique (Allah), partageant un objectif commun de faire progresser les enseignements de l'islam. Contrairement à un État-nation, l'Oumma unit les musulmans à l'échelle mondiale, englobant des personnes de races, de cultures et de langues différentes en tant que membres d'une communauté unique et sans frontières. Le Saint Coran met en avant cette identité collective en décrivant tous les musulmans comme une "Ummah", soulignant l'unité, l'entraide et la responsabilité partagée entre ses membres, à l'image d'une famille élargie. Le prophète Muhammad (que la paix soit avec lui) a renforcé ce sentiment d'unité et de solidarité, en priant régulièrement pour son Oumma et en encourageant les croyants à se soutenir mutuellement, comme les membres d'un seul et même corps.
[5] L'OCI du D-8, communément appelée le D-8, est une organisation internationale fondée le 15 juin 1997, à la suite de la Déclaration d'Istanbul adoptée lors du sommet des chefs d'État et de gouvernement. Composé du Bangladesh, de l'Égypte, de l'Indonésie, de l'Iran, de la Malaisie, du Nigeria, du Pakistan et de la Turquie, le D-8 a pour principaux objectifs d'améliorer la position économique de ses membres sur la scène mondiale, de diversifier leurs échanges commerciaux, de renforcer leur participation aux processus décisionnels internationaux et d'élever le niveau de vie de leurs populations. Contrairement aux organisations régionales, le D-8 se positionne comme un cadre économique global, garantissant l'absence de conflit avec les engagements bilatéraux ou multilatéraux de ses membres.