Cour pénale internationale : quelles perspectives du point de vue de la justice pénale internationale en Afghanistan ?
Cet article a été publié dans le cadre du partenariat entre BDIP et la Clinique juridique de Lille - Pôle droit international.
Le 27 septembre 1996, les Talibans entraient dans Kaboul. En août 2021, après vingt-cinq ans de tentatives pour sécuriser le pays, le palais présidentiel est pris. Les civils tentent de fuir le pays et les ambassadeurs sont rappelés. La communauté internationale s’inquiète de la tournure que prend le régime des Talibans, du fait, notamment, du retour de la Charia. Cela fait aujourd’hui plus d’un an que le nouveau régime des Talibans est en place, et a entrainé avec lui une crise économique doublée d’une crise humanitaire, avec un retrait important des droits des femmes, toujours constaté de manière actuelle.
Les craintes autour de l’Afghanistan ne sont pas nouvelles. Suite aux attentats du 11 septembre 2001, les Etats-Unis décidèrent d’intervenir contre les Talibans au nom de la protection des droits fondamentaux et des libertés. Deux ans plus tard, le 11 août 2003, l’OTAN envoya l’ISAF (International Security Assistance Force) en Afghanistan dans le but d’aider le gouvernement Afghan à sécuriser le pays.
Alerté par les ONG, le Bureau du procureur (« le Bureau ») de la Cour pénale internationale (« CPI ») décide alors d’enquêter sur la situation en Afghanistan, à la fois concernant les actes potentiellement commis par les Talibans, mais également des faits allégués impliquant les Etats-Unis. Plusieurs ONG espéraient l’ouverture d’une enquête concernant l’Afghanistan. C’est ainsi par exemple que le rapport de l’ONG Human Rights Watch faisait état de violations du droit international humanitaire et des droits humains et visait des crimes commis par l’Agence centrale de renseignement (CIA) et les forces armées des Etats-Unis. Il apportait également des preuves de détention arbitraire, de torture par la Direction nationale de la sécurité (NDS), la police nationale et locale afghane ainsi que de disparitions forcées. Le même rapport indique que les Talibans auraient commis de nombreuses exactions telles que des attaques-suicides et des attaques contre des civils. La déclaration de l’ancienne Procureure de la CPI, Fatou Bensouda, confirme que les crimes qui seraient commis en Afghanistan sont suffisamment sérieux pour satisfaire le critère de gravité du Statut de Rome.
Un examen préliminaire sur la situation dans le pays fut rendu public en 2007 pour déterminer si une enquête approfondie pouvait être envisagée, enquête qui devait nécessiter une coopération importante des autorités afghanes pour être menée à bien. Finalement, en 2017, l’ancienne Procureure de la CPI demanda aux juges d’autoriser l’enquête sur des possibles crimes de guerre et crimes contre l’humanité, commis depuis le 1er mai 2003. Des difficultés procédurales virent cependant leur apparition suite à l’opposition de la Chambre préliminaire à la demande d’autorisation d’enquête. Une position contraire fut cependant soutenue par la Chambre d’appel de la CPI. Une demande de l’Afghanistan visant à appliquer le principe de complémentarité conformément à l’article 18-2 du Statut de Rome fut ensuite introduite le 26 mars 2020 mais le Procureur Karim Khan considéra que l’Afghanistan ne pouvait prétendre mener à bien « de véritables enquêtes ». C’est donc la CPI qui reste en principe compétente pour connaître de la situation afghane.
Depuis 2003, la CPI a décidé d’intervenir sur la situation afghane. Cependant le pays ne s’est jamais stabilisé. Le retour des Talibans au pouvoir pose question quant aux possibilités d’intervention de la justice pénale internationale. Les récentes activités interrogent sur l’espoir d’un jugement et sur les possibilités d’enquêtes sur la situation actuelle.
Les entraves aux espoirs de jugement
Malgré cette procédure qui commence à s’ancrer dans la durée en ce qui concerne les faits commis sous le premier régime des Talibans, la justice pénale internationale fait face à des problématiques qui s’opposent en pratique aux possibilités de jugement.
Ce sont tout d’abord des problématiques d’ordre temporel auxquelles la CPI est confrontée. En effet, en vertu de l’article 11 du Statut de Rome, la Cour « n’a compétence qu’à l’égard des crimes relevant de sa compétence commis après l’entrée en vigueur du présent Statut ». Les crimes qui auraient été commis avant son entrée en vigueur sont donc nécessairement exclus de la compétence ratione temporis de la Cour. De même, la requête du Procureur du 20 novembre 2017 ne porte que sur les faits commis depuis le 1er mai 2003, date à laquelle l’Afghanistan a ratifié le Statut, ainsi que « pour les autres crimes allégués liés au conflit armé en Afghanistan et commis sur le territoire d’autres Etats parties au Statut, depuis le 1er juillet 2002 ». Cela a pour conséquence une réduction temporelle du champ d’enquête qui est loin d’être négligeable. Les premiers faits qui furent l’objet d’une enquête ne sont ainsi pas forcément les premiers faits qui constitueraient une violation du droit international pénal.
D’autres difficultés se sont traduites en interne, avec une forte opposition entre la Chambre préliminaire et la Chambre d’appel. En effet, suite à la requête de l’ancienne Procureure Fatou Bensouda, la Chambre préliminaire de la CPI avait refusé, dans une décision du 12 avril 2019, de faire droit à la demande du Procureur, au motif que l’enquête demandée ne servirait pas les intérêts de la justice. Elle considérait en effet que les chances de succès d’une telle enquête restaient faibles et qu’au présent stade de la situation en Afghanistan, les conditions n’étaient pas réunies pour que l’enquête puisse servir les intérêts de la justice en vertu de l’article 53 du Statut. La décision avait suscité beaucoup de controverses car déjà énormément de victimes étaient dénombrées, la Section de la participation et de la réparation ayant ainsi transmis 699 représentations de victimes à la Chambre préliminaire. De plus, une forte mobilisation d’ONG comme Human Rights Watch et Amnesty International avait permis de démontrer la nature des crimes commis, leur intensité et la nécessité d’y apporter une réponse adaptée.
C’est finalement une décision du 5 mars 2020 de la Chambre d’appel qui vint observer une position contraire à celle de la Chambre préliminaire, estimant que cette dernière aurait dû « s’en tenir à seulement examiner s’il y avait une base factuelle raisonnable permettant au Procureur d’ouvrir une enquête, c’est-à-dire, si des crimes ont été commis et si de cette enquête il y avait une ou plusieurs affaire(s) potentielle(s) qui pourraient relever de la compétence de la CPI », ce qu’elle affirme être le cas en l’espèce. La Chambre d’appel estime en outre que la Chambre préliminaire a commis plusieurs erreurs d’appréciation et d’interprétation du Statut de Rome (pour plus d’informations, voir : BRACQ Natacha, « Cour pénale internationale : autorisation d’une enquête dans la situation en République d’Afghanistan », Blog de droit international pénal, 6 mai 2021). A partir de cette décision, le Bureau du Procureur avait ainsi la possibilité d’enquêter sur les crimes potentiels identifiés dans sa requête, c’est-à-dire les crimes contre l’humanité et les crimes de guerre commis principalement par le régime Taliban, les crimes de guerre commis par les forces afghanes de sécurité nationale ainsi que les crimes de guerre commis par l’armée américaine et par les agents de la CIA, notamment dans des centres de détention secrets.
Il avait donc déjà été difficile d’arriver au simple stade de l’enquête. Cependant, l’enquête ayant pour cible également les actes perpétrés par l’armée américaine et les services de la CIA, de graves tensions ont émergé entre la CPI et les Etats-Unis, principalement sous l’Administration Trump. Pourtant, malgré le fait que les Etats-Unis ne soient pas parties au Statut de Rome, les actes reprochés ayant été commis principalement sur le territoire afghan, l’enquête était tout à fait envisageable. La principale difficulté aurait été celle de la coopération. La portée de l’obligation de coopération à l’encontre d’Etats non-parties au Statut de Rome, et en particulier des Etats-Unis, est aussi sujette à questions. Mais ici, la difficulté a été d’un autre ordre : l’Administration Trump avait ainsi décidé, en juin 2020, de prendre des sanctions visant spécifiquement l’ancienne Procureure Fatou Bensouda et le Directeur de la division de la compétence, Phasiko Mochochoko. Ces sanctions étaient de divers ordres : principalement économiques, visant ainsi en priorité à geler leurs éventuels avoirs aux Etats-Unis, mais allant également plus loin, en interdisant leur entrée sur le territoire. Les sanctions économiques avaient fortement été condamnées par la Cour, alors même que leur ampleur était sans précédent. Ces sanctions étaient en effet d’une portée considérable, étant à la fois d’ordre économique, civil et pénal et visant aussi toute personne qui soutiendrait matériellement l’action du Bureau du Procureur. Finalement, le changement de président à la tête des Etats-Unis et l’élection de Joe Biden marqua la fin des sanctions en avril 2021, sans pour autant que la position américaine d’opposition fondamentale à la CPI n’en soit changée. Plusieurs recours avaient également été intentés devant les tribunaux internes américains pour faire pression sur le gouvernement américain et une forte mobilisation des ONG avait pu être constatée.
Finalement, le nouveau Procureur, Karim Khan, dans l’optique de priorité des poursuites, a décidé dans sa Déclaration du 27 septembre 2021 d’axer prioritairement son enquête sur les crimes commis par l’Etat islamique et par les Talibans, se fondant sur la position du Conseil de sécurité. Les actes potentiellement perpétrés par l’armée américaine dans sa Déclaration n’étant jamais évoqués, la priorité semble désormais se trouver ailleurs, malgré plusieurs rapports d’ONG particulièrement fournis pour asseoir la gravité des crimes potentiellement commis par les forces américaines. Cette décision peut paraître justifiable dans la mesure où les moyens de la Cour sont limités, des priorités d’enquête s’imposent. Cependant, cela peut aussi donner une impression de justice partielle, voire même partiale, et donc ne pas servir les intérêts de la justice, qui visent notamment à ne pas engendrer de frustrations chez les victimes, comme le rappelait la Chambre préliminaire.
Malgré cet ensemble de difficultés, se pose aussi la question des possibilités de poursuite des actuelles exactions potentielles du nouveau régime Taliban. Alors que le nouveau régime n’est en place que depuis quelques mois, plusieurs prises de position, notamment de la part du Bureau du Procureur, amènent à s’interroger sur la nature des poursuites ainsi que leur réalisme.
Les possibilités d’enquête sur la situation actuelle
Le secrétaire général de l’ONU, Antonio Guterres, faisait référence aux promesses non tenues par les talibans en octobre 2021, en visant particulièrement celles faites aux femmes et aux jeunes filles. Face à la situation actuelle, la justice pénale internationale ne pourra intervenir que si les actes perpétrés par les Talibans présentent un certain degré de gravité, emportant la qualification de crime de guerre, crime contre l’humanité ou génocide. Néanmoins, les craintes de la communauté internationale et les réactions de celle-ci pourraient conduire à des enquêtes sérieuses à ce sujet.
Dans sa décision de rejet de la requête du Procureur, la Chambre préliminaire évoquait à juste titre les problématiques liées au fait que l’enquête ne saurait être fructueuse. Ainsi évoque-t-elle le manque de coopération et l’instabilité en place en 2019. A fortiori aujourd’hui, avec la chute de l’ancien régime et l’avènement du nouveau, la situation troublée rend difficile les possibilités de récolter les preuves. Antonio Cassese parlait à propos des tribunaux pénaux internationaux d’un « géant sans bras ni jambes », marquant ainsi le caractère indispensable de la coopération étatique pour couronner de succès les enquêtes. Ce raisonnement est tout à fait valable concernant la Cour. Difficile d’imaginer le nouveau régime en place coopérer dans l’optique de mener des investigations, notamment sur les faits qui sont commis depuis l’arrivée au pouvoir de ses dirigeants. Ce sont pourtant leurs actions qui sont, du point de vue de nombreux auteurs, les éléments clés pour récolter des preuves. De même, si le Procureur n’exclut pas explicitement les actes commis par l’armée américaine de son champ d’action, on ne peut nier les graves conséquences politiques que pourraient entraîner de telles poursuites. La justice pénale internationale semble aux prises avec son problème le plus originel : rendre la justice, de manière égale, et face aux ressortissants de tous les Etats, tout en s’assurant de la coopération, indispensable, des Etats qui l’ont créée.
Cependant, nombreuses sont les enquêtes pour lesquelles la Cour a pris un temps fort conséquent avant d’aboutir à des résultats. Le mandat du Bureau du Procureur pourrait aussi constituer un renouveau de la considération de certains éléments dans la justice pénale internationale, notamment en termes de crimes commis contre les femmes. Ainsi, nombreuses sont les organisations non-gouvernementales à avoir alerté sur la question particulière des droits des femmes et des jeunes filles en Afghanistan, les considérant comme des victimes spécifiques, en tant que visées du fait de leur sexe. Elles constatent, elles-aussi, le non-respect des promesses des Talibans de garantir les droits des femmes et se disent préoccupées par la situation des femmes en Afghanistan.
De même, la résolution du Parlement européen sur la situation en Afghanistan démontre-t-elle la singularité des violations faites aux droits des femmes, qui pourraient, au-delà d’un certain seuil de gravité, entrer dans le champ de compétence de la Cour. Ainsi, dans la Déclaration du Procureur sur l’escalade de la violence dans la situation en Afghanistan, Karim Khan fait état de signalements « de persécutions à l’égard de femmes et de jeunes filles », en rappelant par la suite qu’il a compétence « à l’égard de tout génocide, crime contre l'humanité ou crime de guerre », y compris lors de la période récente. Il invite par ailleurs les parties aux hostilités à respecter le droit international humanitaire et à veiller « à la protection des civils ».
Cette considération faite, les droits des femmes, fortement bafoués par le régime des Talibans malgré leurs promesses, pourraient bientôt se voir trouver une place centrale dans les investigations du Bureau du Procureur. Il faudrait cependant que des crimes de guerre, crimes contre l’humanité ou encore crimes de génocide puissent être caractérisés, ce qui peut s’avérer difficile à établir. Une autre solution résiderait dans la protection internationale des droits humains, et en particulier l’examen de la situation par les comités spécialisés des Nations Unies. Cependant, même en cas de constat de violation des droits humains concernant la situation des femmes, il reste difficile d’envisager des solutions concrètes pour faire cesser ces violations.
